中国近年南海争端安全战略：“区别对待，双管齐下”①

戴 正 郑先武

【内容提要】 南海争端是影响亚太地区局势的热点问题之一。岛礁的归属问题以及海区形势的发展，既关系到中国建设海洋强国的宏大目标，又涉及与东南亚国家的外交形势。合适的战略有助于在维护国家利益的大前提下，以最为妥善的方式解决争端。在20世纪七八十年代，中国在处理南海争端时主要以“维权”为重心，进入21世纪后，南海“维稳”也成为了国家重要考虑事项。通过一种整体性视角的考察，可以发现近年来中国在南海争端上的安全战略可以被概括为“区别对待，双管齐下”。“区别对待”指的是把能够影响南海争端走向的国家划分为直接关系到南海形势稳定的东南亚域内国家和地理上不在东南亚范围内的域外国家两类，以域内国家作为解决南海问题的互动对象并反对域外国家干预问题的解决。“双管齐下”指的是在解决南海岛礁争端的过程中同时采用合作与斗争两种手段，既良性地推动南海问题的解决又针对性地对域内和域外国家的挑衅活动进行威慑与反制。该战略发挥了中国在综合国力上的优势，通过多样化目标的设置以及双重手段的运用，维护了中国在南海的领土主权，既合理地回应了挑衅活动,又起到了管控风险，防止擦枪走火的作用。此种将持续性和灵活性相结合的战略利于中国在南海争端解决过程中营造一种有利的态势。

中国对南海诸岛礁拥有毋庸置疑的相关主权权利。但是从近代开始，以中国为核心的朝贡体系走向瓦解，一些国家便乘机侵占南海岛礁，损害了中国的利益。第二次世界大战后，南海周边的局势也走向复杂，20世纪60年代以来，众多的南海岛礁被南海周边的国家所侵占。2009年美国实行亚太再平衡战略以后，域外国家介入南海问题的痕迹愈加明显，南海争端的复杂性有增无减。捍卫领土主权、维护地区稳定和管控意外状况成为南海争端的三个核心命题。近年来，中国的综合国力增长迅速，在解决南海争端的态度上显得更加主动积极。恰当的战略有助于最大程度地维护国家利益，中国将采用怎样的战略去解决纷繁复杂的南海争端，关系到南海形势未来的走向。本文首先回顾关于中国在南海争端中所采取的战略的研究观点，指出其中的不足之处，然后通过梳理最近十年左右的时间里中国在处理南海争端问题上的相关线索，尝试整理出近年来中国在处理南海争端问题上的总体战略。

一、研究观点回顾与新视角的提出

(一)关于中国南海争端战略的研究观点

对于中国在南海争端中所采取的战略，有不少学者都进行过总结概括，在国外的相关研究中，以下几位学者的观点比较有代表性，泰勒·傅泰林(Taylor Favel)强调内部政治因素对中国处理领土争端的方式有着重要的影响，他认为中国解决其所有领土争端的根本动因来自于国内政治的压力，为了维护政治的稳定，中国倾向于在领土争端中妥协退让从而集中力量应对内部的危机。因此，中国总是在遭遇政治危机之时才会有意愿去推动领土问题的解决，而且，他预言中国几乎很难提起解决诸如南海岛屿这种远离本土且无人居住地区争端的兴趣，因为它们对于国内政局几乎是无关紧要的。(1)M. Taylor Fravel，“Regime and International Cooperation：Explain China’s Compromises in Territorial Dispute”, International Security , Vol.20，No.2, Fall 2005, pp.46-83阿尔伯特· B.沃尔夫(Albert B. Wolf)则从国际因素入手进行解读，他认为中国解决领土争端的战略受到均势理论的影响，中国试图制衡那些有能力威胁其安全的邻国，所以其倾向于对实力弱小的邻国让步而对实力强大的邻国保持强硬。(2)Albert B. Wolf, “Correspondence: Structural Sources of China’s Territorial Compromises”, International Security , Vol.31, No.2, Fall 2006, pp.199-205.安德鲁· 施道安(Andrew Scobell)则认为，中华人民共和国在解决南海问题时一直以“历史的继承性”作为基本立场，强调其“九段线”的主张继承自中华民国政府，因此，中国虽然通过法理手段强化领土声索的合法性，然而其证据却主要是历史性的。(3)Andrew Scobell, “The South China Sea and U.S.-China Rivalry”, Political Science Quarterly，Vol. 133 ，No.2, Summer 2018, p.214.大为· 斯科特(David Scott)则持有一种“拖延时间”的看法，认为中国并不打算真正地解决南海争端，因为在目前复杂的状况下，任何试图推进南海问题解决的行动都可能导致局势失控，所以，在能够维持现状的前提下，维持南海争端的“不解决”是中国目前采取的最有效的战略。(4)David Scott, “Conflict Irresolution in the South China Sea”, Asian Survey，Vol.52，No.6, November/December 2012, pp.1019-1042.另外，美国智库——新美国安全中心(Center for a New American Security)的两位研究员克里斯托弗·扬(Christoph Yung)和麦克纳尔蒂(Patrick McNulty)宣称中国在处理南海争端的态度上是“富有进攻性”的，两人在一份研究报告运用各项数据“指控”中国在南海周边采用一种被称为“量身订做的强制”(Tailored Coercion)的方法危害地区稳定，其主要表现就是采用强制外交以及各种准军事化的手段威吓和胁迫周边国家，迫使其向中国屈服。(5)Christopher Yung, Patrick McNulty, China’s Tailored Coercion and Its Rivals’ Actions and Responses: What the Numbers Tell Us(Washington DC: Center for a New American Security, 2015)，p.6.另外，美国学界有不少研究者也将中国解决南海的战略归结为所谓的“灰色地带(Gray Zone)”措施，宣称中国在南海的活动具有模糊性、渐进性和破坏性。(6)关于“灰色地带”，可参见Amy Chang, Ben FitzGerald, Van Jackson, Shades of Gray: Technology, Strategic Competition, and Stability in Maritime Asia(Washington, DC: Center for a New American Security, 2015)，p.3. James R. Holmes and Toshi Yoshihara，“Deterring China in the ‘Gray Zone’: Lessons of the South China Sea for U.S. Alliances”, Orbis, Vol.61, No.3, May 2017, pp.322-339. Nathen P. Freier. et al：Outplayed: Regaining Strategic Initiative in The Gray Zone(Carlisle: United Army War, 2016), p.37；Patrick Cronin，“China’s Tailored Coercion”,War on the Rock, November 25th, 2013, https://warontherocks.com/2013/11/chinas-tailored-coercion.

傅泰林的观点既否认了中国能解决南海争端的可能性，也不符合最近十年以来中国在国内政治稳定的情况下努力推进南海问题解决的事实，后来其自己也不得不承认，中国的确在逐步推进南海争端的解决且有意地保持了一种克制的态度，在巩固自己领土主张的同时也在注意防止与其他当事国对抗的升级(7)M. Taylor Fravel, “China’s Strategy in the South China Sea”, Contemporary Southeast, Vol.33, No.3, December 2011, pp.292-319.，但是他依然没有论及中国与域外国家互动的过程。沃尔夫的观点则把外部威胁的作用绝对化，忽略了科学技术进步以及经济发展等内部需要对解决领土争端的推动作用，此外，他的论点也无法解释为什么1988年中国面临苏联这个最大的威胁时并没有在南沙群岛的争端上对越南让步。施道安的观点则偏颇地把领土争端中的历史依据和法理依据置于相互对立的地位，然而，历史依据本身也是法理依据构成的基础，两者之间的关系应当是融合而非对立。国际法学界在事实上也是接受一种宽泛意义上的历史性权利的定义，这些权利包括领土主权、通行权、捕鱼权以及关于海洋划界的历史性权利(8)Andrea Gioia, “Historic Title,” Oxford Public International Law, November 2018, https://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e705?rskey=sLrREv&result=1&prd=OPIL.，况且，国际法也赋予了当事方通过协商谈判解决争端的权利，因此，中国所反对的是通过司法仲裁解决领土争端这一形式而不是国际法本身。最后三种观点则是戴着有色眼镜去看待中国，主观地把中国描述成了一个妨碍地区稳定发展的破坏性角色，完全忽视了中国推动南海争端解决，为航行自由和海上安全提供公共物品服务等积极举措。综上所述，国外学者的解读无疑具有片面性和偏向性，要么过分拔高某一要素的作用，要么忽视了其他方面因素的作用。因此，这些观点并不等同于中国处理南海争端的战略。

相比于国外学者的偏颇，国内的学者在南海问题的评述上则相对客观中肯。岳德明认为，中国的南海政策可以分为区别十分明显的两个阶段：20世纪70～80年代第一阶段的主权宣示与有限自卫和20世纪90年代以来第二阶段的搁置争议与协商合作。(9)岳德明：《中国南海政策刍议》，《战略与管理》2002年第3期，第56-61页。聂弘毅运用定量研究的方法发现，中国在解决同周边国家的领土争端时，大致采取着一种“投桃报李/针锋相对”的反应，即中国会以相同的态度回应争端国对待中国的态度。如果争端国强硬，中国也会强硬，如果争端国退让，中国也会做让步。(10)聂弘毅、李彬：《中国在领土争端中的政策选择》，《国际政治科学》2008年第4期，第1-34页。此外，在2012年黄岩岛事件以后，有学者开始对该事件进行了相关的解读研究，曾勇认为，黄岩岛维权模式是中国南海政策微调的一次重大实践，“黄岩岛模式”是一种创新性的，积极主动的，武力与和平兼备的方式。所谓“黄岩岛模式”指的是在不使用武力的大前提下，综合运用外交、军事和经济手段逐步控制争议岛屿以及其周边水域的控制权。(11)曾勇： 《从“黄岩岛模式”看中国南海政策走向》，《世界经济与政治论坛》2014年第5期，第127-144页。

但是，国内学者的相关研究亦存在着不足之处，岳德明对于中国南海政策的两个阶段的划分有两点不足，因而难以概括中国在南海争端战略上的全貌。第一，对中国在第二个阶段南海政策的表述过于绝对。虽然中国在20世纪90年代以来坚持和平协商解决南海争端，但并不意味着无条件的容忍克制。1995年的“美济礁事件”就是证明。而且对一些原则性问题，中国在战略上是拒绝协商的，比如一贯反对非领土争端国参与领土争端的解决。第二，对于域外国家的因素考虑不够充分。20世纪90年代中期以后，美国在南海周边军事活动的次数呈增加趋势，很大程度上加剧了南海的“军事化”，2001年的南海撞机事件便是中美关系的一次危机。2009年后，域外国家的介入在南海争端中产生的影响日渐上升，中国在南海地区的战略规划不仅仅涉及与周边国家的领土争端，还包括与美国在制定航行自由规则方面的博弈斗争，所以，不能简单地认为20世纪90年代以来中国在南海争端上的政策完全转变为协商合作。聂宏毅的观点似把中国在领土争端中的战略归结到一种“冲击—反应”的模型中，中国只有在别国改变自己的战略后才会跟随着改变，并没能体现中国在解决南海岛礁争端中积极能动的塑造性。而且，聂宏毅也没有进一步论述中国在解决领土争端过程中国家实力所起到的作用。事实上，任何的战略都受制于国家的综合实力，当国家的综合实力弱小时，其战略往往比较被动，当综合实力上升时，国家便具备了采取更为积极的战略。另外，关于“黄岩岛模式”的维权方案，曾勇也从对手实力、国际舆论与事件后续影响等方面分析了其存在有局限性而难以继续推广。(12)曾勇：《从“黄岩岛模式”刊中国南海政策走向》，《世界经济与政治论坛》2014年第5期，第139-142页。毕竟，黄岩岛本身是一个既没有居民又没有驻军的环礁，在南海诸多岛礁中是比较特殊的。相比之下，其他许多的岛礁已经驻扎有某些东南亚国家的军队，在这种情况下采用非武力的维权方式消除他国非法窃踞的影响无疑是非常困难的，而且，黄岩岛事件还存在着一个较长的对峙周期，如果再发生类似的情况，极有可能为域外国家介入其中创造好机会。因此，对“维权”与“维稳”的综合权衡下，中国不宜采取风险性较强，节外生枝可能性更大的维权方式。

(二)新视角的提出

在上述的观点中，研究者们把目光过多地集中在中国南海政策当中如何与域内国家互动这一个维度，以及如何解决岛礁争端这一个目标上，既忽略了中国与域外国家互动方面内容，又往往将焦点会聚在维权行动中对抗的一面，而少有关注中国为维护南海形势的稳定通过单方面的努力以及同他国合作所做出的贡献，因而导致了缺乏在整体大框架之下的概述。2009年至今，南海地区局势发展起伏不断，表现为三个不同的阶段(见表1)。随着中国综合国力的增长，其在南海的安全目标已经呈现出多元性，安全战略的方法运用也显得灵活多样，在讨论时有必要对不同的对象加以区分，不能够仅仅简单地用某种逻辑一以贯之。因此，论述中国在南海争端中所采用的的战略时，需要以一个整体性的视角进行重新评估。笔者认为，中国近十年来在南海争端中所采用的战略可以用“区别对待，双管齐下”来概括。“区别对待”指的是把能够影响南海争端走向的国家划分为直接关系到南海形势稳定的东南亚域内国家和地理上不在东南亚范围内的域外国家两类，以域内国家作为解决南海问题的互动对象并反对域外国家干预问题的解决。“双管齐下”指的是在解决南海岛礁争端的过程中同时采用合作与斗争两种手段，与域内国家通过双边协商推动岛礁争端的解决，通过多边合作促进南海和平机制化的构建，与域外国家制定海上联络机制管控意外冲突，为和平解决岛礁争端创造良性外部条件又针对性地对域内和域外国家的挑衅活动进行威慑与反制以捍卫领土主权。“区别对待，双管齐下”战略既积极地推进了岛礁争端的解决，主动为维护地区秩序提供公共服务，保持局势的整体稳定，又坚决抵制了某些国家单方面改变现状以及导致争议更加复杂化的行为，反映了中国政府坚持维护领土主权的底线的决心和通过和平方式化解南海地区不稳定因素的期望。

表1 2009年至今南海局势变化的三个阶段

时间2009-20112012-20162017至今阶段主要特征 美国着手进行亚太战略调整,强化介入南海的力度,手段上以舆论和外交为主联合国规定大陆架划界案的最后期限导致中国与域内声索国矛盾上升 中国国家海洋局重组,整合维权力量“南海仲裁案”,黄岩岛事件以及“981平台事件”相继出现,中国海上维权力度加大美国在南海的军事行动次数逐渐上升,中美在南海问题上的摩擦呈现上升趋势 中国被美国定义为“战略竞争对手”,美国介入南海手段中的“军事化”方面趋于明显南海行为准则磋商进程开始,中国与域内国家关系缓和

二、“区别对待，双管齐下”战略的体现

(一)与域内国家的合作

1.支持“双轨思路”作为解决问题的基本原则

在2014年的中国—东盟(10+1)外长会议的记者发布会上，外交部长王毅公开表示支持并倡导以“双轨思路”作为解决南海问题的大方向，中国与东南亚国家完全可以在维持和平稳定与合作的大局下妥善地管控与解决相关的争议。(13)《王毅：以“双轨思路”处理南海问题》，新华网，2014年8月9日，http://www.xinhuanet.com//world/2014-08/09/c_1112007229.htm.“双轨思路”的主要内涵表现为中国坚持以谈判协商的原则解决海洋领土争端，与此同时，也愿意与南海周边国家合作维持南海地区的和平稳定。在处理领土争端的问题上，中国坚持双边主义的立场；在维护南海形势稳定方面，中国则欢迎更为开放的多边主义方式，“双边+多边”的立场反映出中国政府在解决南海问题上的态度是灵活、务实且富有层次的。中国采用谈判协商而非司法仲裁的方式解决领土争端，实际上是选择了一条解决问题的效率最高，且不确定性最低的妥善途径。这是因为，一方面是世界上93%-94%的海洋划界案都是由当事方自行解决的，通过司法仲裁解决的仅有3%-4%(14)M. Kusuma-Atmadja, T.A. Mensah, B.H. Oxman, Sustainable Development and Preservation of the Oceans: The Challenges of UNCLOS and Agenda 21(Honolulu: University of Hawaii,1997), p.746，另一方面是一旦仲裁结果不被当事方所接受，则会形成一种双方对立的困境，对争端国之间的关系造成负面影响，不利于后续的双边谈判(15)Thomas J. Dillon, Jr., "The World Trade Organization: A New Legal Order for World Trade?", Michigan Journal of International Law, 1994, Vol.16, No.2, p.396.，通过协商解决争端，不但可以有效解决分歧，还可以在对方试图抢先行动前向对方提供有价值的信息，协调彼此的利益，以便于在最终决策前进行适当调整和修正，避免决策后带来消极的结果。(16)J. G. Merrills, International Disputes Settlement(Cambridge: Cambridge University, 2011), p. 6.“双轨思路”的精神内涵也没有违背2002年中国与东盟国家所签署的《南海各方行为宣言》的内容，它更像是在前者的基础框架上提出的一种更为具体，可操作性更强的延续。而且，双轨思路最初也并非由中国方面提出，而是以文莱提议，中国支持的方式而形成的一种规范。这一方面说明了中国在解决南海问题时并没有推行单边主义方案的倾向，而是充分地尊重与兼顾各方利益；另一方面也表明了中国同样也是一个愿意遵守规则的负责任大国。从《南海各方行为宣言》的签署到“双轨思路”的提出，再到《南海行为准则》磋商进程的开始，恰恰说明了南海问题的解决也走上了一种具有“亚洲精神”的规范化、制度化的道路。

2.通过多样化的外交方式公开展示解决问题的决心和良好的意图

由于中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》，南海周边的情况在2002年后的一段时间内总体上呈现风平浪静的态势。局势的稳定为推进领土问题的解决创造了条件，中国通过与周边国家展开双边外交、多边外交、元首外交和公开宣示的方式表达了总体上希望通过和平合作的方式解决南海争端的意愿。 2011年10月12日，外交部副部长张志军与越南外交部副部长胡春山签署了中越两国海上问题的原则协议，两国表示愿意在南海问题上的低敏感领域加强合作，为进一步解决问题创造条件，与此同时，建立起磋商机制和联系热线以防止海上意外发生。(17)《中越签署<关于指导解决中华人民共和国和越南社会主义共和国海上问题基本原则协议>》，人民网，2011年10月12日，http://politics.people.com.cn/GB/1026/15865969.html.一个多月后的东亚峰会上，温家宝总理重申了中国在南海问题上一直坚持的“友好协商、和平解决”的原则。(18)《温家宝在印尼东亚峰会上就南海问题阐明中方立场》，2011年11月19日，中国政府网， http://www.gov.cn/ldhd/2011-11/19/content_1998330.htm.2013年10月，中国国家主席习近平应马来西亚最高元首邀请访问马来西亚，在关于两国领土争议的问题上，两国元首认为应当通过对话磋商进行和平解决。(19)《中华人民共和国和马来西亚联合新闻稿》，2013年10月5日，中国新闻网， http://www.chinanews.com/gn/2013/10-05/5345831.shtml.同月，李克强总理应邀访问文莱王国并发表共同声明，双方强调了在《联合国海洋法公约》和《南海各方行为宣言》的原则下以和平方式解决领土管辖权争议。(20)《中华人民共和国和文莱达鲁萨兰国联合声明》，2013年10月11日，中国新闻网， http://www.chinanews.com/gn/2013/10-11/5366494.shtml.为维护南海区域的安全、繁荣和稳定，在推动领土争端解决的同时，中国也加快了同东南亚范围内的非领土争端国关于南海地区行为规范的磋商事宜。2011年7月20日，在印度尼西亚的巴厘岛，中国同东盟国家就《南海各方行为宣言》指针文案的落实达成一致，各方共同承诺在自愿、一致的原则基础上对话磋商，以迈向“南海行为准则”而努力。2013年8月，外交部长王毅透露，中国已经与东盟各国在《南海各方行为宣言》的基础上推进“南海行为”准则的建设。王毅认为，“南海行为准则”的形成是一个必须循序渐进而不能急于求成的过程，必须以《南海各方行为宣言》作为蓝本，应当最大程度地照顾到参与方的关切，形成一个恰当的舒适度，与此同时，各方应当相向而行，不做破坏协商进程的事情。(21)《王毅谈“南海行为准则”进程》，2013年8月5日，人民网， http://politics.people.com.cn/n/2013/0805/c70731-22448325.html.经过4年的努力，2017年5月中国与东盟国家在落实《南海各方行为宣言》第14次高官会上通过了“南海行为准则”框架以及关于建立航行安全与搜救、海洋科研与环保和打击海上跨国犯罪三个合作技术委员会的决议(22)《中国与东盟国家宣布达成“南海行为准则”框架》，参考消息网，2017年5月18日，http://www.cankaoxiaoxi.com/china/20170518/2012800.shtml.，使地区行为规范的落实迈上了一个新的台阶。

3. 建立紧急沟通热线，明确意外相遇规则，支持合理合法的航行自由

对于南海周边的非领土争端国担心南海航行自由受阻的疑虑，中国通过公开的讲话宣示表明自己的立场。在2015年的东盟地区论坛上，王毅部长就南海的航行自由问题阐明了中国的立场。他表示，南海的航行自由十分重要，因为中国自己的许多货物也要通过南海运输，中方从来都主张各国都可以根据国际法享有航行自由和飞行自由的权利，中方也愿意同各国相向而行地维护这些权利的行使。除此之外，中国与东盟国家就各自海军的船舶和航空器在南海意外相遇时的应急处理问题也达成一致，2016年在老挝举行的中国—东盟领导人会议上，《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》 和《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》两项沟通机制顺利建成。中国通过规则制定、风险管控和分歧协商等方法树立起地区内负责任大国的形象，回应了非领土争端国希望地区和平稳定的关切，也为地区外的其他国家提供了某种维持秩序的范例。

4.通过为周边国家提供海上公共服务树立良好形象

南海海域广阔，交通繁忙，是世界第二大海上交通航道，有大量的油轮和渔船在此活动，但是，该地区也因为海浪暗流波动不定，暗礁浅滩众多而成为海难的高发地段。中国作为南海周边国家里唯一的大国主动地承担起海上人道主义援助的责任，如2011年，国家海洋局、农业部以及海军等部门在三亚以西海域举行联合海上搜救演习，通过高科技手段快速确定遇险人员的位置，从而更好地施救。(23)《中国举行“2011年南海部际联合海上搜救演习”》，2011年5月27日，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2011/05-27/3073456.shtml.2015年起，中国又陆续在南沙岛礁上建起两座灯塔，为过往船只提供照明导航服务，提高航行的安全性。(24)《我国在南海开工建设两座大型灯塔》，新华网， 2015年5月26日，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-05/26/c_1115410520.htm.2013年，三沙市成立海上搜救分中心，2014年海南省海事局为分中心提供一艘5000吨的海事船负责搜救工作，2015年广州海岸电台开始向驶入南海的船舶提供航行警告和告知搜救信息的广播服务。(25)史春林：《中国在南海岛礁建设搜救基地问题研究》，《太平洋学报》2017年第6期，第81页。2016年，应越南方面的请求，中国海警、海军以及海上搜救中心合计派遣9艘船舶赶赴北部湾搜救越方的飞行员。(26)朱昊：《南海岛礁民用设施建设问题研究》，《海南大学学报》(人文社会科学版)2016年第6期，第41页。另外，成立于2003年的交通运输部南海救助局也积极地致力于为南海航行安全提供服务。据统计，截至2018年1月，该单位已经执行救助任务4136起，成功救助救援各类遇险船舶1136艘(其中外籍131艘)，救助救援遇险人员17322人(其中外籍人员1635人)，打捞溺水人员遗体535具，挽救了约361.6亿人民币的资产。(27)《单位介绍》，交通运输部南海救助局官网，http://www.nh-rescue.cn/dwgk/index_13.html.中国在南海区域提供公共服务的措施是维护非传统安全的重要手段，在有效地保证海上安全的同时也彰显了大国担当，塑造了良好的形象，为进一步与域内国家在非敏感领域的海上合作营造良好氛围。

5.以经济接触的方式增进与域内国家的联系

近十年以来，中国与东盟国家的经济往来繁荣密切，中国—东盟的经济一体化进程通过以中国为中心，东盟国家为供应链的区域生产网络日趋成熟。东盟与中日韩宏观经济办公室(AMRO)公布的统计数据显示，中国对东盟国家的投资在2008年时尚不到1000亿美元，而到了2018年时已经接近2000亿美元了，十年间的涨幅超过了100%。中国赴东盟的游客数量在2018年时也突破了20亿人次的大关，相比于2008年不足10亿人次的情况而言上升趋势十分明显。(28)AMRO, “Key Messages of AMRO Staff Working Paper: China’s Reform and Opening-Up: Experiences, Prospects and Implications for ASEAN”, AMRO, October 25th, 2018, https://amro-asia.org/wp-content/uploads/2018/10/Infographic-China%E2%80%99s-Reform-and-Opening-Up-Experiences-Prospects-and-Implications-for-ASEAN-Chinese-version.pdf.即便是在2017年中国对外投资总额整体下降的情况下，东盟十国依然是中国投资的主要对象之一，《2017年中国对外直接投资统计公报》显示，2017年中国对东盟投资同比增加37.4%，占中国对世界主要经济体投资情况表中的第二位，中国在东盟直接设立的企业有4700余家，雇佣外方员工35.3万人。(29)中华人民共和国商务部、国家统计局、国家外汇管理局：《2017年度中国对外直接投资统计公报》, 中国统计出版社, 2018年，第29-33页。中国与东盟国家的经贸合作也极大地提升了东盟的经济发展水平。截止到2018年，与中国的贸易份额已经占到东盟总体对外贸易份额的15%以上，东盟向中国出口商品的GDP占到其GDP总量的10%，而且，这两个数字依然处于上升阶段，预计到2035年，东盟与中国的贸易份额将达到其总份额的20%左右。(30)Chaipat Poonpatpibul et al, “China’s Reform and Opening-Up: Experiences, Prospects and Implications for ASEAN”, AMRO, 25 October, 2018, https://amro-asia.org/wp-content/uploads/2018/10/China%E2%80%99s-Reform-and-Opening-Up-Experiences-Prospects-and-Implications-for-ASEAN-FINAL.pdf东盟国家同样也是中国重要的经济伙伴，根据中国海关总署2019年7月发布的信息，中国在2019年上半年对东盟进出口总值达1.98万亿元，增长10.5%，占中国进出口总额的13.5%。(31)《海关总署2019年上半年进出口情况发布会》，2019年7月12日，中华人民共和国海关总署，http://fangtan.customs.gov.cn/tabid/660/Default.aspx另据外媒报道，东盟现已取代美国成为中国第二大贸易伙伴。(32)《今年贸易额首次超越美国 亚细安成中国第二大贸易伙伴》，2019年5月15日，联合早报网，http://www.zaobao.com/finance/china/story20190515-956657此外，在“一带一路”倡议的大框架下，中国与东盟国家在基础设施建设方面也已经开展了广泛合作，印尼、泰国以及中国—老挝的铁路项目、越南的城市轻轨项目以及柬埔寨斯登沃代水电站项目都有中国企业的参与。一旦《中国制造2025》能够与东盟国家各自的工业升级战略实现良好的对接，则双方可以利用各自的禀赋优势实现互利共赢，共同进步。总之，中国与东盟的经济合作前景十分广阔。

(二)与域内国家的斗争

1. 阻止域内声索国单方面改变现状的活动

对于一些周边的域内国家试图单方面改变现状的行为，中国给予坚决抵制，通过斗争的方式捍卫自己在南海的底线原则。2009年5月6日，越南和马来西亚联合起来向联合国大陆架界限委员会提交了一份二百海里以外大陆架方案，该方案侵害了中国在南海的相关权益。对此，中国常驻联合国代表团立即向大陆架界限委员会提交了一份声明，要求禁止对越、马两国的方案进行审理。在中国的反对下，大陆架界限委员会最终拒绝了对越南和马来西亚划界方案的审议。

2011年5月26日，隶属于越南油气集团(PVN)的一艘油气勘探船“平明2号”在南海进行非法勘探作业时被中国海监船发现，中方公务船依法对越南船只进行了执法行动，迫使其中断非法活动；2012年11月底，“平明2号”再次进入南海海域进行非法作业并与中方船只发生冲突，最后不得撤走。中国以实际行动向国际社会表明了维护南海海洋权益的一贯立场和坚定决心。

2012年4月10日，菲律宾军方以美菲两国军事演习为借口，前往黄岩岛周边海域抓捕正在作业的中国渔民。闻讯后，中国国家海洋局立即派遣两艘海监船前往黄岩岛保护我方渔民。4月11日，中国驻菲律宾大使馆发言人表示黄岩岛是中国领土，菲方应立刻撤出该区域。在同一天，菲律宾外交部长也召见中国驻菲律宾大使，声称黄岩岛是“菲律宾主权的一部分”。在随后一个多月的时间，中国海上执法船与菲律宾的军舰和公务船在黄岩岛附近展开对峙，6月16日，菲律宾船只撤出黄岩岛水域。黄岩岛事件以中国成功捍卫领土主权而告终结。

2014年5月2日至7月15日，中国“海上石油981”钻井平台在西沙群岛中建岛附近进行钻探作业，期间，越南派出海军和海上警卫队对钻井平台进行无理的干扰阻挠，并对中方船只进行了一千多次的冲撞。越南国内也掀起了反华浪潮，许多中国人开设的公司和工厂都遭到冲击，中国公民的生命和财产安全遭到威胁。面对来势汹汹的越南，中国坚持了自己的主权立场，一方面向越南政府表达抗议，通过外交斡旋为事态降温，另一方面派遣公务船到现场保障作业安全。7月15日，在完成作业的前提下，中方撤走了平台。

2. 坚持通过协商解决问题的大前提，反对南海领土争端走向“司法化”

通过和平协商解决领土争端是中国解决南海争端一贯持有的立场，这一立场在2002年的《南海各方行为宣言》中也得到了东盟各国的认可，然而，菲律宾单方面违背共识，就中菲南海争议提起诉讼，导致南海局势进一步复杂化。2016年7月12日，“南海仲裁案仲裁庭”(以下简称“仲裁庭”)宣布仲裁判决，该判决否定了中国通过“九段线”在南海拥有历史性权利的法律基础，认定中国在南海的活动侵犯了菲律宾的专属经济区和大陆架权利。仲裁结果公布的当天，中国外交部即刻出台了一份声明，重申了中国在南海问题上的立场，并指出仲裁庭仲裁结果的非法性和无效性，中国政府不会接受仲裁的结果。(33)《中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁决的声明》，中华人民共和国外交部，2016年7月12日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1379490.shtml.南海仲裁案在国际社会上也不得人心。许多国家的政要也纷纷表态，认为双边协商才是解决问题的正确做法，相当一部分国家的领导人表示支持中国的立场。12月17日，新上任的菲律宾总统杜特尔特表示要搁置南海仲裁案，不准备与中国对抗，中国外交部发言人华春莹表示欢迎杜特尔特的表态，中方愿意与菲方共同努力，妥善处理南海问题。(34)《2016年12月19日外交部发言人华春莹主持例行记者会》，中华人民共和国外交部，2016年12月19日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1425293.shtml.至此，中菲关系打破了由南海仲裁风波造成的僵局，中沙群岛水域整体形势趋向和缓。

3. 反对非声索国介入岛礁争端

对于偏离“双轨思路”的非声索国，中国也会通过适当外交手段予以警告，敦促其回归原先的立场。2016年“南海仲裁案”结果公布后，正在美国访问的新加坡总理李显龙表示“仲裁结果”是“强有力的”并希望各国能够“遵守国际法”并接受“仲裁结果”。中国外交部随即进行了回应，谴责了“南海仲裁案”结果的非法性并希望新加坡方面能够发挥好中国—东盟关系协调国的作用，尊重中国与东盟在南海问题上达成的共识。(35)《外交部发言人华春莹就新加坡总理李显龙有关言论答记者问》，中华人民共和国外交部，2016年8月5日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1387362.shtml.然而，在同年9月的世界不结盟首脑会上，新加坡代表又要求在磋商结果文件中加入涉及南海仲裁案的内容，并在遭到其他国家反对的情况下出言不逊(36)《不结盟运动首脑会闭幕 一国不顾反对妄提南海仲裁》，环球网，2016年9月21日，http://mil.huanqiu.com/world/2016-09/9467493.html?agt=15438.，结果在2016年底发生了新加坡“星光计划”的装甲车在香港被扣留的事件，国内外的一些研究者认为这是中国方面对新加坡在南海问题上“口无遮拦”的惩罚。(37)《境外媒体：中国扣新加坡装甲车警告意味浓》，2016年11月30日，参考消息网，http://column.cankaoxiaoxi.com/2016/1130/1475099.shtml.

(三)与域外国家的合作及斗争

1. 与美国建立海空联络机制，明确意外相遇规则

在南海地区，美国是唯一既有能力也有意愿去挑战中国主权主张的域外国家。2009年以后，作为域外国家的美国介入南海问题的强度不断增加，美国的军机打着“自由航行”的旗号频繁出现在中国南海岛礁周围，侵犯中国的领土主权，考虑到中美关系的大局，防止事态失控而恶化两国的关系，中国依然保持了清醒与克制，推动中美两军的军事互信机制的发展。2013年中美两国元首会晤期间，习近平主席向奥巴马总统建议设立《建立重大军事行动相互通报信任措施机制》和《海空相遇安全行为准则》互信机制两个倡议，美国方面也给予了积极响应，2014年，双方就建立互信机制达成了共识。(38)《中美两军积极推进“两个互信机制”建设》，2014年9月25日，中华人民共和国国防部， http://news.mod.gov.cn/headlines/2014-09/25/content_4539886.htm.2015年，两国又在2014年两个机制的基础上进一步增加了《军事危机通报》和《空中相遇》两个附录，保证了两军高层能够更为直接地取得联系，并在和平时期进行协调，也明确了双方飞行员意外相遇时须遵守的规则。这不仅提升了飞行安全，也减少了海空意外事件的可能性。

2. 监控、反制外国舰机非法进入中国岛礁领空水域的行为

2010年7月，时任美国国务卿的希拉里在越南河内举行的东盟地区论坛上突然发声，宣称南海问题“关切到美国的国家利益，美国愿意为制定南海地区行为准则提供帮助。”(39)U.S. Department of State, “Remarks at Press Availability”, U.S. Department of State, July 23th, 2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm.这也预示着美国开始背离其一贯宣称的在南海争端中“不持立场”的表态，加紧对南海事务的介入。中美两国在南海地区的博弈主要涉及到所谓的“过度海洋主张”的问题，美国认为中国在南海的“过度海洋主张”包括对专属经济区的领空管辖权、认定外国在其专属经济区内实行勘查活动非法、实行领海无害通过事先通报制度以及采用直线基线划定岛屿领海。(40)DoD, “DoD Annual Freedom of Navigation (FON) Reports”, DoD, December 31th 2018，https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FY18%20DoD%20Annual%20FON%20Report%20(final).pdf?ver=2019-03-19-103517-010.为此，美国在南海地区不断地实施“航行自由计划”来挑战中国的主权主张，美国军机在中国岛礁附近不断出现反映了两国围绕南海航行自由规则的斗争。中方认为，沿海国家合法拥有12海里领海，外国军舰若是要在中国领海行使无害通过权必须事先向中国政府进行申请。此外，中国政府也有权在领海以外的毗连区和专属经济区实行一定程度的安全管辖权。美国则坚持沿海国家享有3海里的领海或者无害通过前提下的12海里领海，外国军舰在他国领海行使无害通过权时毋须提前通报，毗连区和专属经济区都属于国际水域，沿海国不能在此行使安全管辖权。(41)曹文振、李文斌：《航行自由：中美两国的分歧及对策》，《国际论坛》2016年第1期，第22页。由于上述的差异，美国一直以“航行自由”的名义对中国南海岛礁主权的主张进行挑衅，派遣其舰机频繁地在南海进行活动，中美在南海地区发生了多次交锋。美国一份智库报告显示，2009年3月至2014年4月，中美在南海有过3次比较剧烈的摩擦。(42)这3次事件分别是2009年3月的“无暇号”事件，2009年6月的“麦凯恩号”事件以及2013年12月的“考彭斯号”事件。参见Steven Grove and Dean Cheng, “A National Strategy for the South China Sea,” Backgrounder, No.2908, 2014, pp.9-10.2015年，美国舰机在南海的活动更是达到了700多次。(43)Helene Cooper, “Patrolling Disputed Waters, U.S. and China Jockey for Dominance”, The New York Times, March 31, 2016, https://www.nytimes.com/2016/03/31/world/asia/south-china-sea-us-navy.html.

面对美国的挑衅行为，中国也做出了相应的反制。希拉里在河内的讲话公布后，时任外交部长的杨洁篪专门撰文进行了回击，杨部长强调南海地区的局势是和平稳定的，南海航行自由没有受到任何干扰，南海行为准则的制定是中国与东盟国家之间的事，中国反对域外国家参与南海问题的解决和南海问题的国际化。(44)《外交部长阐述中方立场和主张 驳斥南海问题歪论》，2010年7月25日，中国政府网，http://www.gov.cn/gzdt/2010-07/25/content_1663448.htm.2014年8月，中国空军一架歼-11战斗机在南海拦截一架美国的P-8反潜机，中国飞行员在美机前方非常近的距离做出了90度的翻滚动作以展示机翼下方所携带的武器。(45)《中国战机“拦截”美侦察机 日媒称系炫耀空中力量》，2014年8月25日，人民网， http://sc.people.com.cn/n/2014/0825/c345167-22092134.html.2016年7月初，在“南海仲裁案”公布的前夕，中国海军三大舰队上百艘舰艇与数十架飞机在南海西沙群岛附近开展实兵对抗演习，向世界展示中国军队的建设成就，特别是海军建设的成就，也向周边国家展示了中国维护南海主权的信心与能力。(46)《海军三大舰队南海演习 专家：展示中国军队建设成就》， 2016年7月11日，人民网，http://military.people.com.cn/n1/2016/0711/c1011-28543175.html.2016年12月15日，中国海军又在南海捕获美国一架无人潜航器，外交部发言人华春莹表示中美两国保持顺畅的沟通可以妥善的解决此事，中方应允将无人潜航器归还美国，但是中方对美方长期在南海地区进行抵近侦察和军事测量的行为表示反对。(47)《2016年12月19日外交部发言人华春莹主持例行记者会》，2016年12月19日，中华人民共和国外交部，http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1425293.shtml.2015年后，美国在南海“航行自由”的频率有所上升，根据一些媒体的统计，在2015年10月至2019年4月这段时间里，美国在南海的“航行自由”次数有15次之多，这些活动均被中方军舰监控与查证并予以警告。(48)金永明：《美国军舰南海航行自由行动目的及中国的应对》，《中国海洋大学学报》(社会科学版)2019年第3期，第10页

2.运用外交手段减少域外国家介入南海的“抓手”

在外交领域，中国也注重把握机会，打破僵局，适时控制南海地区的“热度”，减少美国介入南海的“抓手”。在所有的东南亚争端国中，菲律宾和越南在南海问题上表现最为积极，最近几年与美国的互动也最为频繁。“南海仲裁案”的背后是美国对菲律宾的暗中支持，菲律宾方面的法律顾问是美国福利·霍格律师事务所(Foley Hoag LLP)的律师，菲律宾在仲裁期间的文件起草、法庭辩论以及提交的情况说明书也无一不是在美国顾问的帮助下完成的。(49)李金明：《南海仲裁案：美菲练手打舆论战》，《太平洋学报》2016年第3期，第21-28页。在“981平台事件”期间，美国也是站在越南一边对中国发起舆论战，但从2014年下半年开始，中菲和中越关系向好发展，趋于稳定，没有出现大变数。杜特尔特担任菲律宾总统后，中菲关系迅速升温。从2016年到2018年，杜特尔特三度访华，促进了中菲双方在基础设施建设、农业和投资领域的合作，有效地缓解了了双方的紧张关系。中越两国在“981平台事件”后也进行了积极地互动，开始修补双边关系。2014年8月，就在“981平台事件”后的一个月，越方便主动谋求改善中越关系，越共中央总书记阮富仲派特使黎洪英访问中国。黎特使与中共中央书记处书记刘云山会面时表示越南党和国家领导人十分重视越中双边关系，将之置于外交政策的优先位置。越方始终重视与中方的传统友好，始终真诚希望推进两国全面战略合作关系，这是越南党和政府的一贯方针与长期战略。经过会谈，中越两国一致同意不在南海采取导致争议扩大化和复杂化的举动，从大局出发维护两国关系和南海的稳定。(50)《刘云山与越共中央总书记特使举行会谈》，新华网，2014年8月27日，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-08/27/c_1112253220.htm.2017年11月12日，习近平总书记访问越南，在同越共中央总书记阮富仲会谈时，习总书记高度赞扬了越中两国人民山水相连的传统友谊，对越南革新开放30周年取得的成果表示祝贺，阮富仲也表示越南希望与中国加强海上合作并实现越方“两廊一圈”与中方“一带一路”战略对接的愿景。(51)《习近平同越共中央总书记阮富仲举行会谈》，人民网，2017年11月12日，http://politics.people.com.cn/n1/2017/1112/c1001-29641198.html.

三、战略优势、形势变数以及相关对策

(一)战略优势

“区别对待，双管齐下”战略的优势体现在以下几个方面。

首先，它将整体含混复杂的南海局势通过针对的对象和采取手段两个标准划分成了四种情况(见表2)，明确了在这四种不同情况下国家利益的内容及其实现的途径，为决策者提供了一个较为清晰简洁的分析框架。

其次，坚持合作与斗争并举的手段可以推动中国在南海争端解决过程中掌握主动权。以“合作为主，斗争为辅”的基调作为纲领，通过议程设置、公共服务与物品供给以及对破坏现状行动的反制，能够让中国在南海区域治理，危机管控等环节树立威信，更有效地影响争端的发展走向。这对于目前在南海岛礁实际控制数量总体较少的中国而言具有积极作用，以中国在综合国力上相对于周边国家的优势弥补在岛礁实际控制上相对于周边国家的劣势。

最后，区分域内和域外国家能够让中国分清南海争端中的主要矛盾和次要矛盾。域内国家分为领土争端国和非领土争端国，它们的利益关切点有所差异，领土争端国偏重于关注岛礁主权的归属，而非领土争端国则偏重于关心地区的和平稳定以及航道的畅通，但是从整体而言，域内国家都是维护地区安定的基石，只有坚持与争端当事国协商和平解决争端以及同东盟国家共同维护南海和平稳定的“双轨思路”(52)《中方就深化与东盟合作提出具体倡议》，人民网，2014年8月10日， http://world.people.com.cn/n/2014/0810/c1002-25436026.html，与域内国家共同努力才能最终消解影响南海局势的不稳定因素。以美国为代表的域外国家利用所谓维护“航行自由”的借口以及通过域内国家作为“抓手”介入南海争端的行为，虽然也是影响南海地区局势的因素之一，但仅仅是解决南海问题过程中的一种“扰流”，其本身既不能够取代问题的核心也不应该成为问题的核心。在对待域外国家的干预上，中国需要防止其炒作某些话题来加剧自身与域内国家的摩擦，通过处理好与域内国家的关系来进行化解。在“航行自由”的问题上，如果中国能够与域内国家共同维护好南海航道长期的畅通安全，域外国家制造话题的空间也会缩小，其动机也会遭到国际社会的质疑。总之，维持和域内国家的良好互动有助于在根源上消除域外国家干预的借口。

表2 中国的“区别对待，双管齐下”战略

手段对象合作斗争域内国家 支持“双轨思路”作为解决问题的基本原则通过多样化的外交方式公开展示解决问题的决心和良好的意图塑造负责任的良好大国形象以经济接触的方式增进与域内国家的联系建立紧急沟通热线,明确意外相遇规则,支持合理合法的航行自由 阻止域内声索国单方面改变现状的活动坚持通过协商解决问题的大前提,反对南海领土争端走向“司法化”反对非声索国介入岛礁争端域外国家 与美国建立海空联络机制,明确意外相遇规则 监控、反制外国舰机非法进入中国岛礁领空水域的行为减少以域内国家为“抓手”介入南海争端的机会,阻止南海问题国际化的趋势

(二)形势变数

通过战略的运用和外交努力，中国逐渐在南海争端的大博弈中占据主动，有效地维持了总体局面的可控性，但一些可能冲击现状的不稳定因素依然没有被彻底根除。自2014年以来出现的一些变数依然值得我们留意，在两岸关系方面，民进党的蔡英文当局相比于马英九执政时期在南海问题上的立场有相当大的变动。蔡英文就任台湾地区领导人后先是暂停马英九时期执行的定期巡航南海的“碧海专案”，随即又撤回了原本部署在太平岛的大型巡逻艇。(53)刘亚丁：《蔡英文当局的南海政策刍议》，《太平洋学报》2017年第12期，第52页。在关于“南海主权”的立场上，西沙群岛中建岛则强调所有南海主权的声索方都必须遵循国际法和《联合国海洋法公约》(54)韦强、吴刚：《蔡英文当局的南海政策解读》，《国际研究参考》2016年第12期，第31页。对于南海岛礁的利益。蔡当局的表态强调守得住现存的海洋利益即可。(55)刘海潮：《试析台湾政党轮替背景下南海政策的演变》，《现代台湾研究》2017年第2期，第9页。台湾地区的一系列变动透露出了几点信息：一是强调南海问题的“法理解决”意味着放弃传统的“断续线”主张，这意味着“主权”立场的倒退；二是由于台湾地方行政当局目前在南海只拥有一个太平岛，强调现存的海洋利益等同于不再对其他的岛礁进行声索；三是通过在南海问题上发出与中国大陆不一致的声音，蔡当局很可能“醉翁之意不在酒”，寻求所谓的“国际空间”，助力其“台独”的步伐。总之，台湾地区的一些动作有进一步复杂化南海争端的走向的可能。

在域内国家方面，原本在南海争端中比较“低调”和“务实”的马来西亚近几年也出现了一些微妙的变化，其国内对中国的忧虑有所上升。2014～2015年间，马来西亚不但允许美国的P-8反潜机进驻和使用其国内的基地，还与菲律宾和越南举行会晤，共同反对中国在南海的“断续线”。(56)Stuart Grudgings，“China's Assertiveness Hardens Malaysian Stance in Sea Dispute”, Reuters, 26 February, 2014, http://uk.reuters.com/article/2014/02/26/uk-malaysia-china-maritime-insight-idUKBREA1P1Z020140226.《外电：马来西亚联手菲越 反对中国南海主张》，参考消息网，2014年8月22日，http://world.cankaoxiaoxi.com/2014/0228/353450.shtml.另外，2018年再次当选马来西亚总理的马哈蒂尔在接受媒体采访时形容中国“通过展示肌肉来显示自己雄心勃勃的领导力”，在谈到南海问题时他还强调“我们的呼声要得到倾听，毕竟在那个区域有马来西亚的岛屿。”(57)Wenceslao, “Mahathir and China”, Sun Star, May 27th, 2018，http://www.sunstar.com.ph/article/1745200/Cebu/Opinion/Wenceslao-Mahathir-and-China.此外，越南南海政策的发展变化同样也是可能影响南海周边形势的一个重要因素。自2009年开始，越南一直都在试图将南海争端推向“国际化”和“司法化”，越南不但与美、日、俄、印这些域外国家加强了军事和能源领域的合作(58)Shannon Tiezzi, “Vietnam, the US and China: a Love Triangle? ”, December 18th, 2013, the Diplomat, http://thediplomat.com/2013/12/vietnam-the-us-and-china-a-love-triangle/. Mari Yamaguchi,“Japan to Step up Help for Vietnamese Maritime Security” , September 16th, 2015, the Associate Press, http://bigstory.ap.org/article/4498d47acb61432d91004343e874f707/japan-step-help-vietnamese-maritime-security. Stephen Blank: Russia and Vietnam Team up to Balance China, April 7th, 2014, the National Interest, http://nationalinterest.org/commentary/russia-vietnam-team-balance-china-10195, Zachary Keck, “India Wades Into the South China Sea”, March 12th, 2014, the Diplomat, http://thediplomat.com/2014/03/india-wades-into-south-china-sea-dispute/.，还派出了级别较高的官员全程旁听了由菲律宾发起的“南海仲裁案”庭审过程。(59)Julian Ku, “Game on with New Player? Vietnam Files Statement against China at UN Arbitral Tribunal”, Opinio Juris, December 12th, 2014, http://opiniojuris.org/2014/12/12/game-new-player-vietnam-files-statement-china-un-arbitral-tribunal/.尽管中马、中越两对关系稳定向好发展的大趋势没有发生根本性转变，《南海行为准则》的协商制定工作也有条不紊地进行着，但是由于马来西亚与越南都是相对于中国而言处于弱势地位的国家，在现实主义思维的作用下，借助“规则”或是外部力量以制衡中国的可能性并不会完全消失。除此之外，在非声索国当中，新加坡的立场变化值得关注。以贸易立国且十分依赖海上航道运输的新加坡对于南海航行自由问题有着高度的敏感性，再加上其外交政策上的“均势”思维，新加坡对中国的崛起以及中国在南海问题上的立场抱有怀疑态度。因此，尽管中新两国并不存在领土争端，新加坡依然有强烈的动机通过推动约束性的规范的形成以及靠拢域外国家来实现对中国的“规制”，降低不确定性。

在域外国家方面，美国在亚太地区制衡中国的力度也在上升，特朗普就任美国总统后的第一份《美国国家安全战略报告》就将中国列为“修正主义国家”和战略对手。(60)DoD, “Summary of the 2018 National Defense Strategy”, DoD, January 19th， 2018，https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.在执行“航行自由计划”方面，美国一改奥巴马时期的“一事一请”的制度，而是将本年度所有的计划一同交由白宫审查，从而使审批的进度加快(61)《美媒称美军2017年南海“航行自由”计划已获批准》，环球网，2017年7月24日，http://world.huanqiu.com/article/2017-07/11024168.html.，这也意味着未来美国舰船和飞机会更加频繁地在南海周边活动。2018年5月，美国宣布将太平洋司令部改名为“印度洋—太平洋司令部”，国防部长马蒂斯特别强调“印度洋—太平洋司令部”是“地区开放与互惠投资贸易的基石，它将不会被掠夺性的经济活动以及胁迫式的威胁所束缚。”(62)DoD，“Pacific Command Change Highlights Growing Importance of Indian Ocean Area”, DoD, May 30th 2018, https://www.defense.gov/New.s/Article/Article/1535808/pacific-command-change-highlights-growing-importance-of-indian-ocean-area/.其针对中国的意图十分强烈。10月，美国副总统彭斯在哈德逊研究所的演讲中对中国在南海的活动大加谴责。(63)Deb Riechmann And Zeke Miller，“Vice President Pence Accuses China of Meddling in US,” , Telegram, October 4th, 2018，https://www.telegram.com/news/20181004/vice-president-pence-accuses-china-of-meddling-in-us.此举进一步凸显了特朗普政府对华心态上的焦虑。几乎可以肯定地说，在美国战略重心东移的背景下，南海周边的局势会成为未来中美两国在亚太地区的大博弈的缩影。自2018年起，美国政府在寻求南海“自由航行”的“同行者”方面的行动愈发活跃。日本、英国和澳大利亚等国家在美国影响下均不同程度地参与到美国涉及南海的双边、多边军事演习中，南海局势的“军事化”确有加深。另有值得注意的是，2019年6月美国国防部发布的《印太战略报告》进一步印证了美国对华的威胁感知。报告将中国列为印太地区的战略挑战之一，宣称作为“修正主义大国”的中国在东海和南海“强制行动”，已经“危害了海上的贸易流通”，“威胁到了其他国家的主权”以及“破坏地区稳定”，不符合“自由开放的印太地区原则”，又把中国与周边国家进行的正常的经贸往来污名化为“破坏他国自主性的经济工具”。在地区关系网络方面，《印太战略报告》在强调美国将会继续坚持安全承诺的同时也突出了其印太范围内盟友和伙伴国家的重要性，号召它们继续支持“以规则为基础的国际秩序”，反对“强制与武力”。(64)DoD, “Indo-Pacific Strategy Report Preparedness, Partnerships and Promoting a Networked Region”, DoD, June 1st 2019, https://media.defense.gov/2019/May/31/2002139210/-1/-1/1/DOD_INDO_PACIFIC_STRATEGY_REPORT_JUNE_2019.PDF.尽管作为域外国家的美国并不能直接左右南海争端解决的结果，但是美国作为当今国际体系中唯一的霸权国以及亚太地区秩序的重要关切者，其战略走向必然会影响南海争端中的直接相关国。而作为美国盟国的菲律宾,以及最近几年与美国关系急速升温且占据南海岛礁最多的越南是最有可能受到美国动员的国家。中国应认识到，美国并非是因为关注南海广阔海域中一岛一礁的最终归属权而介入其中，而是着眼于“地区秩序的现状是否被改变”，以及“基于规则的秩序是否被挑战”这样的结构性问题来进行审视的。鉴于目前中美关系结构性矛盾的不断上升以及美国对华身份定位的负面化，可以预计美国对解决南海争端的干扰作用将是持久的。

(三)相关对策

尽管出现了一系列的变数，但笔者认为四方面的原因决定了南海的整体形势在未来依然还是有向好发展的趋势，出现剧烈变动的可能性不大。

第一，中国的综合国力相比于周边国家拥有优势，这是提升维权能力的坚实物质基础。另外，中国在南海的岛礁基础工程建设也基本完成，能够为中国执法力量在南海的公务行动提供便利。

第二，中国在经过了黄岩岛事件、“981平台”事件这两起风波后，于2014年8月宣布同意以“双轨方针”为解决南海争端的大原则，主动缓和局势。南海地区目前再也没有出现过中国与域内国家之间的激烈对抗，形势趋于平稳。而且，在中国与周边国家的共同努力下，“南海行为准则”的基本框架也已经形成，这对于包括中国在内的南海周边国家起到了一定的约束作用，进一步减少了南海局势擦枪走火的可能性，为和平解决争端迈出了更加坚实的一步。

第三，特朗普政府虽然在加紧强化双边盟友、伙伴关系，完善“印太”战略，试图在南海周边构筑中国“包围网”，但是也面临着诸多的问题。特朗普就任总统后实施的贸易保护主义政策以及不断退出国际机制的行为都极大地损害了美国政府的公信力和软实力，增加了其统筹行动的难度；美国目前的财政状况也不容乐观，赤字严重(65)Christopher Chtantrill，“What Is the Deficit”, US Government Spending, Decembe 1st, 2018，https://www.usgovernmentdebt.us/us_deficit.。更为重要的是，中美两国在世界贸易、全球气候、能源安全、反恐以及防止核扩散等政策和政治问题上高度地相互依赖，任何一方都不能在抛弃对方的情况下独自应对，双方在管控与稳定共同面对的问题时依然有强烈的合作倾向，从这个意义上而言，中美并非是纯粹的竞争对手。(66)G. John Ikenberry, “Between the Eagle and the Dragon: America, China, and Middle State Strategies in East Asia,” Political Science Quarterly, Vol.131, No.1, Spring 2016, pp.42-43.虽然特朗普将中国定义为“战略对手”，但是在一些重大国际问题上美国还是需要中国的协助，对华协调并未被彻底抛弃，如果一味地触碰中国的红线可能会引发全面的地缘政治对抗，这对于中美两国而言都是最糟糕的结果。《华盛顿邮报》在2019年7月刊登的一篇文章展示了一封由美国100位学者和前政府官员共同署名的公开信，信中呼吁美国政府不应该对中国采取全面敌对的立场，美国现在的对华政策将导致中美关系螺旋式下降，这对美国而言是不利的。(67)M. Taylor Fravel, J. Stapleton Roy, Michael D. Swaine, Susan A. Thornton, Ezra Vogel, “China Is not an Enemy”, The Washington Post, July 3rd, 2019, https://www.washingtonpost.com/opinions/making-china-a-us-enemy-is-counterproductive/2019/07/02/647d49d0-9bfa-11e9-b27f-ed2942f73d70_story.html?utm_term=.51c9f2716e9f.因此，如果双方愿意进行协调沟通，中美在南海的矛盾在很大程度上还是可以得到管控。

第四，“一个中国”原则被世界上绝大多数的国家所接受，这是一个不可动摇的事实，而且近几年台湾地区所谓的“邦交国”不断减少，其 “国际空间”在进一步萎缩，各种小动作所能造成的影响非常有限。另外，从实际利益的角度来看，台湾地区开出的经济筹码既没有什么吸引力还隐藏着巨大的政治风险，因为台湾地区在南海能够支配的资源因其所能控制的岛礁数量少而非常有限。而且，没有哪个国家会愿意在触碰“一个中国”的“红线”的情况下参与台湾地区在敏感海域的合作。

综上所述，中国可以在总体上坚持“区别对待，双管齐下”的战略大方向不变的情况下，根据南海大环境变化的实际情况进行战略上的适当调整，充分发挥世界大国的实力优势和区域内国家的身份优势，掌握好维权的方式与力度，在兼顾周边国家合理诉求的同时，有条不紊地将南海的整体局势向有利于维护本国国家利益的方向推动。

有鉴于此，笔者提出六点建议以应对未来可能出现的变化。一是应当把握好南海当下的平稳局面，响应习近平主席“计利当计天下利”的号召，把中华民族的伟大复兴这一宏大愿景转化为惠及周边国家的契机，以“海上丝绸之路”的经济合作带动周边国家的发展，使南海成为真正的“繁荣之海”和“和平之海”。二是保持大国协调，稳定中美关系，利用好双边对话沟通机制，谨慎处置两国在敏感问题上的分歧，双方应当对彼此正当的利益诉求给予肯定和理解，适当降低维权强度以应对特朗普政府对南海问题的强势介入。三是加强与南海周边国家在公共外交领域的沟通，将人文交流作为一种基础性和长期性的事业来推进，增进科教文卫事业的合作，拓宽交流的渠道，巩固已经建立起来的良性互动，使中国与东南亚国家的关系能够拥有更为坚实的民意基础。四是进一步推进具有地区性知识规范进程建设，构建具有亚洲精神特质的合作机制。比如，可以考虑制定中国与东盟版本的海上航行自由规范，以抵消以美国为代表的霸权式航行自由的不良影响。五是拓宽解决南海争端的思路，推动政府与法律学界的沟通，探讨如何以一种能够在实现历史性依据与通行的国际海洋法规实现良性对接的基础上阐述中国的南海主张，以便获得国际社会更大程度的理解，减少周边国家的焦虑感。六是增加海峡两岸南海合作的空间，在台湾地区地方领导人更替的情况下，多借助坚持维护中华民族领土的民间力量影响台湾地方行政当局的政策。此外，由于南海周边的国家都不是台湾地区的“邦交国”，再加上自身实力有限，所以台湾地方行政当局在南海争端中几乎是处于边缘地位，大陆方面应当利用好这一点，促使台湾地方行政当局明白，只有与大陆合作，借助大陆的力量才能维护其在南海的利益。

结 语

自党的十八大提出建设海洋强国以来，中国已经在海洋经济和海洋科技领域取得了巨大的成就，开发和利用海洋是中国需要长期投入的系统工程。中国所管辖的海域中面积最大，水域最深的海区都位于南海，解决好南海争端，维护好南海周边的局势将会加速建成海洋强国的进程，为中华民族的伟大复兴打下坚实的基础。中国在处理南海争端的战略选择方面经历了一个从单一到多样的过程，20世纪七八十年代中国在南海的维权活动仅仅是有限的防御自卫，在手段上也是以军事斗争为主，较少关注领土争端以外的问题，缺乏常态化、可持续性的维权方式。而在近十年左右的时间里，中国的南海战略走向了全面和深入并呈现出合作与斗争并存的复合态，意愿上的主动性显著提高，手段的选择也趋向于多元化，军事力量逐渐从可以直接使用的工具转变为维权的坚实后盾，海上执法力量的常态化巡逻、公共物品的供给、区域规则的制定和经济合作正在发挥主导作用。随着情势的变化，中国在促进领土争端解决的同时也把目光投向区域制度的规划建设，通过双边和多边互动的形式解决南海区域内分属不同层级性质的问题，既发挥了外交智慧，又体现了负责任大国的角色身份。而推动这一系列转变的根本动力，是已经长足提升的国家综合实力。“区别对待，双管齐下”战略很好地适应了这种变化，体现了中国外交政策整体上从“韬光养晦”到“奋发有为”的大转向。但是，在南海争端没有彻底解决之前，中国的南海战略还是应当保持克制为主，张弛有度，灵活务实，对于域内国家还是应当以团结合作，增进共同利益为主。在坚持维护领土主权底线的同时也应当注重推进地区制度化的建设，以增强中国在南海主权声索中的合道义性。在域外国家方面，鉴于目前美国对华认知已经总体上趋向负面，中美关系的不稳定性有增强的趋势，中美两国间的大国协调显得尤为重要，管控好两国在南海议题上的分歧有助于防止中美关系的进一步下滑。