执法检查引入第三方评估的实践与思考

■张忠文

栗战书委员长在今年3月份召开的水污染防治法实施情况专家评估座谈会上指出，“长期以来，人大监督工作主要还是集中在定性分析、价值判断的层面，定量分析、数理评判很少。”今年7月份江苏省人大常委会开展的《江苏省动物防疫条例》执法检查，引入第三方对条例实施情况开展评估，并首次将评估报告提交省人大常委会会议，供常委会组成人员在审议执法检查报告时参考。这一创新举措，受到各方面的好评。实践中主要抓了六个环节：

一是精心选择评估主体。能否客观、公正地进行评估，评估主体的选择是关键。在选择第三方的过程中，省人大常委会农委先后联系了省内几所高校和省养猪行业协会。综合各单位反馈的情况，经过比较和权衡，决定委托省养猪行业协会作为第三方机构，承担全面评估任务。主要有三方面考虑，一是“资格”，该协会是由全省养猪行业及有关的生产、加工、经营、科研、教学单位和个人自愿结成的行业性、非营利性、独立合法的社会组织，介于利益利害关系方之外；二是“资源”，协会汇集了省内众多高等院校和科研单位，协会的副会长单位有南京农业大学动物学院、扬州大学兽医学院等，专业力量非常强；三是“资历”，协会会长、原江苏农牧科技职业学院党委书记吉文林从事畜牧兽医工作和研究30多年，是省人大常委会决策咨询专家。协会也表示愿意积极支持和配合省人大常委会的这一工作创新。

二是明确评估主要内容。由于该协会是第一次接到这样的任务，对如何做好评估工作，没有现成的案例可以参照。我们首先明确了评估工作的总要求，要求评估方以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，通过对条例实施情况的调研，摸清我省动物防疫工作的基本现状，重点是找出存在的主要问题，深入剖析问题产生的原因，提出解决问题的具体办法，向省人大常委会提交一份高质量的评估报告。接着，紧扣条例条文，从动物疫病的预防、控制和扑灭、动物和动物产品检疫等几个方面梳理了包括动物疫病防治规划和责任制度建立与实施、机构队伍建设、防疫体系建立及防疫物资储备、动物疫病强制免疫计划实施、动物疫情监测网络建设、重大动物疫情应急预案制定与应急处置等22个方面的具体评估内容供协会参考。协会以此为基础，进一步细化并形成调查评估清单。

三是反复协商评估方案。评估要求和内容确定后，我们立即与该协会一道，协商起草实施方案。协会对此高度重视，一是成立评估专家组，成员由省养猪行业协会、南京农业大学、扬州大学、江苏农牧科技职业学院等单位具有多年专业工作经验、副高以上职称专家组成,有的为本专业学科、技术带头人，在江苏乃至全国养猪行业中都有一定影响和知名度。二是划定评估范围和重点，考虑到江苏畜禽业的实际情况，重点选择苏北、苏中部分市、县，兼顾苏南。三是确定评估方式。评估主要采取听、看、查、访和问卷的形式进行。通过听（召开座谈会）、看（档案台账）、实地勘查、问卷调查、随机抽查和特定对象个别访谈等方式，深入了解条例执行情况。四是拟定工作方法。每到一地，先是召开有关部门和相关单位、企业负责人座谈会，同时发放调查问卷，察看台账、档案、实验室，在此基础上，专家分组实地勘察和随机察看，最后专家组对调研情况进行闭门讨论分析。

四是认真起草评估合同。根据合同法的相关规定,并研究借鉴有关市人大常委会委托立法合同相关文本，我们起草了委托评估合同，经过几轮协商后双方正式签订。合同明确了评估的主要内容；明确了双方的权利和义务，甲方要了解掌握乙方评估工作进展情况并给予指导，协助乙方在省内开展评估相关协调工作，及时验收评估成果并支付评估经费，乙方要及时提交评估工作方案，定期与甲方沟通评估工作进度，按时完成评估报告；未经甲方同意，乙方不得对外发布评估成果；明确了评估范围、方式和评估报告文本的具体要求,实地评估范围不少于5个设区市，每个设区市至少随机选择1个县、每个县应选择乡镇畜牧兽医站、屠宰企业、无害化处理场所、规模养殖场等2到3个评估点；明确了费用支付方式、违约责任和纠纷解决方式。合同签订后先行预付了部分评估费用,余款在评估完成并通过验收后付清。

五是周密组织评估活动。评估分三个阶段实施：一是准备阶段，完成评估方案和专家遴选。二是检查评估阶段，评估方组织专家组赴基层调研评估。三是汇总小结阶段，完成报告并召开专家组会议修改审定。因为时间紧张，在合同主要条款取得一致后，评估方先行开展前期准备工作，并针对业务管理部门和企业，起草了分别包含37项和19项问题的专项调查问卷。为了配合做好评估工作，省人大常委会农委发函到无锡、南通、盐城等设区市人大常委会，通报评估范围、主要内容、日程安排，请各市确定专人，协助做好材料提供、会议组织、考察安排等工作。评估报告显示，在不到一个月的时间内，专家组紧锣密鼓，分别从苏南、苏中、苏北抽取6个市、10个县（市、区），每个县（市、区）实地勘察4到5个评估点，对条例贯彻实施情况进行全面调查评估。评估期间共召开座谈会14次，210多人参加座谈。实地查看动物疾控中心实验室、规模养殖企业、病死畜禽无害化处理中心（厂）、病死畜禽收集点、县乡畜牧兽医站（动物卫生监督机构）和畜禽屠宰厂等64个点，查看防疫检疫相关人员、规模养殖场、屠宰厂企业名单，动物防疫相关物资储备、基础设施建设、实验室化验仪器设备清单、屠宰检疫台账等档案资料16000多份，向相关职能部门和企业发放问卷56份。

六是严格审验评估报告。接到评估方提交的评估报告初稿后，我们进行了认真审查。发现报告结构不合理，陈述养殖业现状及成效的内容偏多，存在的主要问题和原因部分内容太单薄；实地勘察的配图没有标明具体地点和单位名称，有些问题的表述不够明确和清楚，佐证观点的相关材料太少等。我们及时反馈了这些意见并请评估方对评估报告进行充实和完善。鉴于动物防疫工作专业性比较强，我们还发函请省农业农村厅和省农科院协助审核。这两家单位非常重视，均书面提交了反馈意见，省农业农村厅专门组织相关处室仔细研读评估报告，反馈了20多条意见，并向省人大常委会农委当面做了反映和解释。评估方又综合各方意见对报告做了进一步修改。在常委会会议召开前，我们将审定后的评估报告，及时发送到会议阅文系统，供常委会组成人员审议时参阅。

实践证明，执法检查引入第三方评估，由利益利害关系方以外的专业机构，以客观、中立的视角，根据一定的标准和程序，运用科学、系统、规范的评估方法，对法律法规实施情况进行衡量和评价，为人大常委会审议提供参考，有利于广泛听取各方面意见，提高常委会审议质量；有利于弥补人大专业力量的不足，增强人大监督的专业性和权威性；有利于更准确地发现存在问题并督促政府及有关部门更好地改进工作。同时，第三方评估不仅是对法律法规实施效果的评价，也是对立法质量的跟踪检验，有利于推动法律法规的健全和完善。要做好委托评估工作，有这样几点体会和建议：

一要坚持问题导向。引入第三方评估的主要目的，就是要更准确深入地查找出条例贯彻实施中的问题。能否找准问题，并对存在问题进行精准分析，是衡量评估工作成败的关键。最后提交的评估报告，在肯定成绩的同时，一针见血地指出了在动物防疫队伍和机构建设、动物防疫全程可追溯管理体系建立、病死畜禽无害化处理中心运行、畜禽屠宰废弃物管理等10个方面的存在问题，不少问题以大量的数据、典型案例和配图来直观地说明，说服力很强。在剖析问题产生原因的基础上，给出了13条评估意见和7条建议。篇幅上也做到重点突出，问题和建议部分占了报告全文的一半以上。

二要强化人大主导。第三方是评估主体，但人大常委会在评估全过程中要发挥主导作用，保证整个评估工作的正确有效实施。如，要及早起草实施方案，紧密结合法规条文和工作实际，提出评估要求和内容。要及时指出评估工作中存在的问题和不足，督促改进。为了使报告的内容更全面更有针对性，我们要求评估方开展评估时既要有明查，也要有暗访；报告既要有定性分析，也要有定量分析，要用大量的数据和案例支撑；既要有宏观的评判，也要有微观的具体分析；既要有条例执行情况的评价，也要有进一步完善法律法规的建议。本着厉行节约的原则，根据实际情况，核减了部分评估经费；对评估报告严格验收审查，发现不符合方案和评估要求的，要求及时作出补充和完善，切实提高评估报告质量。

三要完善工作机制。目前，对立法工作如何引入第三方评估，全国人大已经出台了相关规范，建议全国人大或者地方人大常委会在执法检查引入第三方评估方面，尽快出台相应的规范，对评估的定义、范围、方式和程序等作出规定；社会各界特别是政府和有关部门，要注重培育第三方评估机构，探索促进第三方评估机构健康发展的政策制度；要尊重和维护第三方评估的独立地位，为开展评估创造良好的环境；各级人大要围绕党委工作重点和社会关注的热点难点，尽早确定引入第三方评估的监督项目，增强工作的计划性。

由于多方面原因，这次委托评估还有一些做得不到位的地方，例如，如何尽早确定评估项目并与评估方沟通，使评估方有充裕的时间扩大评估范围，增加评估样本，以便了解和掌握更多的情况；如何科学确定评估指标体系，使评估结果得到社会的广泛认可；如何完善委托评估的制度设计，保证评估方独立开展评估，促进评估工作的规范化；如何在执法检查中运用好评估成果，促进评估所提问题的解决，使评估发挥更大的作用和影响力等，都有待在今后中的工作中进一步深入研究，不断改进。