在不断深化改革中推进预算法治化进程——预算管理制度40年沿革及其特点

■景迅

县级以上人大设立常委会，是我国人民代表大会制度发展史上的一个重大变革，不仅为地方人大有效行使权力提供了组织基础，更为地方人大工作常态化开展提供了制度支撑。地方人大设立常委会以来的40年，也是我国改革开放取得重大突破和卓越成效的40年。人大工作的创新发展、法治建设的持续推进都与改革开放的历史进程相伴而行，都是改革发展大潮中的一个重要方面。其中与人大常委会行使职权最为相关、体现改革与法治互动并进关系最为鲜明、创新发展链条最为完整的就是预算制度的变革与演进。回顾40年的发展历程，从处理好法治与改革的关系的视角，梳理出预算制度演变三条脉络的主要特点：

一、预算管理法治化是预算管理改革的一条主线

伴随40年的改革发展历程，我国预算管理的法治化进程主要有四个里程碑：

第一个里程碑：组织法的颁布实施。随着1978年党的十一届三中全会开启改革开放的新时期，1979年颁布实施的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和1982年颁布实施的全国人民代表大会组织法规定，全国人民代表大会和地方人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；县以上地方人大常委会根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。这标志着人大预算监督获得了法律授权。

第二个里程碑：预算法的颁布实施。随着1992年社会主义市场经济体制的确立，1994年全国人大常委会制定了预算法（1995年1月1日实施），就财政预算的原则、预算收支的组成、预算的编制和审查批准、预算的执行、预算的调整、决算、预算监督做了明确规定，使人大预算监督的职权在法律上进一步具体化，为规范政府预算、促进人大预算监督职能的有效行使提供了保障。

第三个里程碑：监督法的颁布实施。2006年，全国人大常委会颁布了监督法（2007年1月1日实施），将审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告专列一章，就听取和审议的时间，审议和审查的内容，预算调整的审查和批准，审议意见的处理，审议、审查情况以及结果的公开等作了规定，在预算法的基础上重点解决了预算法没有明确的四个问题：一是何时审，二是审什么，三是审了以后要报告处理结果，四是要向社会公开，接受人民群众的监督。

第四个里程碑：新预算法的颁布实施。2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布了修改后的预算法。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。

这四个里程碑，既是系统改革部署在预算领域的阶段性成果，也是民主法治建设的重要标志。

二、预算管理改革是预算工作法治化的动力支撑

改革开放以后，我国开始逐步由计划经济向市场经济过渡。自本世纪初期开始，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，我国财政管理体制开始进行重大改革，改革的目标是建立与市场经济体制相适应的公共财政体制，改革的措施包括部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购、效绩评价，以及参照国际惯例改革政府预算收支科目等。多年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会密切关注、积极支持和大力促进预算管理改革，稳步推进公共财政体系建设，使预算管理朝着科学化、规范化、民主化方向迈进。这些改革主要包括五个方面：

一是部门预算改革。1994年推行的以分税制为主的财税体制改革，初步实现了财政收入的规范化和制度化。相对于财政收入管理的规范化和科学化，财政支出预算编制范围窄、涵盖不完整，预算编制较粗放、内容不细化，预算编制时间短、程序不规范，预算执行随意性大、约束力不强等问题，直接影响了部门预算管理的规范性、科学性和有效性。为此，全国人大、审计署提出，要规范和加强部门预算管理，进一步提高预算管理的规范化和科学化水平。同时，社会各界要求进行预算管理改革、提高预算透明度的呼声也很强烈。在经过充分的前期准备后，从编制2000年中央部门预算开始，财政部积极推行以部门预算改革为核心的预算管理改革。部门预算改革的推行，基本实现了一个部门一本预算，为人大审查部门预算提供了可能。无论是各级人大常委会对预算草案的初审，还是人代会的审查，都将部门预算作为重要内容，促进了部门预算的科学化、规范化和有效性。

二是国库集中收付改革。2001年国务院批准《财政国库管理制度改革方案》时要求，“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革。按照这一要求，中央和地方着力推进国库集中收付制度改革，中央部门于2001年8月开始实施改革，2002年地方开始进行改革，逐步完善国库单一账户体系，加强用款计划管理，巩固完善预算执行管理新机制，加快推行公务卡试点，建立事前事中事后一体化的预算执行动态监控机制，规范专项转移支付资金的预算执行管理，积极稳妥推进专项转移支付资金国库集中支付。这项改革，实现了财政资金使用的“中转”变“直达”，账户管理由分散到统一，提高了预算执行的透明度，提高了财政资金使用的规范性、安全性、有效性。

三是政府采购制度改革。政府采购法于2002年公布，2003年1月1日开始正式实施。各级人大常委会通过组织视察调研和执法检查，督促政府强化政府采购预算编制管理，严格政府采购预算执行，提高采购效率，确保采购工作质量。

四是收支两条线改革。针对政府各部门靠行政权力收取的种类多、数额大、部门之间不平衡、收得多就用得多、收的少就用得少、不收就没钱用等现象，从上世纪90年代中期开始，各地探索如何均衡经费使用，最有效的办法就是收支两条线，依规收取，收支分离，按需定支，杜绝坐支，收支不挂钩。

五是政府收支分类改革。政府收支分类直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化。财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作。到2004年12月形成了初步改革方案。2005年初，财政部开始在交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、环保总局6个中央部门和天津、河北、湖北、湖南、海南5个省市进行政府收支分类改革模拟试点。2005年12月27日，国务院正式批准了改革方案，并决定从编制2007年预算时予以全面实施。新的预算收支分类方案体现了公开透明、符合国情、便于操作的原则，为人大深化预算监督提供了科学的会计基础，“看不懂、说不清”的问题得到基本解决。

这些改革举措，为预算法的系统修改和全面实施打下了坚实的基础，提供了有力的支撑。

三、立法与改革互动并进是预算制度变革的鲜明特征

改革需要立法的保障，立法为改革定框架，改革为立法提供经验，立法与改革互为引领、相互促进、共同推进，这是预算管理制度变革的基本经验。概括起来说，主要有三条：一是预算制度变革始终与经济体制、政治体制、社会体制、文化体制和生态文明体制的变革相适应；二是预算改革是预算立法的先导，预算法的制定和修改既是改革经验和成果的固化，也是改革前瞻性要求的体现，实现了现实性与前瞻性的统一；三是预算立法为预算改革不断深化提供了引领和保障，确保预算改革于法有据，始终走在法治的轨道上。从新预算法的内容可以看出，一方面，预算改革的成果和要求在法律上得到了全面而具体的确认，另一方面，要贯彻执行好预算法的相关规定，还要有一系列的制度相配套。新预算法基于改革实践的突破主要有10个方面：

一是新预算法对立法宗旨进行了几乎全新的修改，增加了调整范围的规定，成为修改预算法的指导思想，极大地提高了新法的定位和作用。将“规范政府收支行为、强化预算约束”,“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”,明确写入立法宗旨，表明我国向现代预算制实现了由“政府管理的工具”向“管理政府的工具”转变。

二是新预算法首次确立全口径预算体系法律框架，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算是什么、怎么编、如何衔接，为完善中国特色全口径预算体系奠定了法制基础。

三是新预算法对地方政府举债作出了具体规定，限主体、限用途、限规模、限方式、控风险，疏堵结合，开前门，堵后门，修围墙，不仅解决了地方政府多年来举债合理不合法的问题，也满足了地方经济社会发展的需要，有利于规范地方政府举债行为、防范和化解地方政府债务风险。

四是新预算法首次规定财政转移支付制度，规定财政转移支付以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标,以一般性转移支付为主体，规定地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算，对优化转移支付结构，减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，具有重要的引导和制约作用。

五是新预算法首次对预决算公开透明做出了比较全面、明确、具体的规定，明确了公开的主体、内容、时间等，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。这些规定，对于促进预算公开，增强预算透明度无疑具有重要意义。

六是全面细化预算编报，提高科学性。新预算法要求预算收入预测数据和支出预算定额真实准确，预算编制程序和方法合理规范，预算资金安排和数字指标稳妥可靠，对政府预算、部门预算、收支分类科目、中央债务余额管理、预算稳定调节基金、结转资金和结余资金、决算草案编制作出详细规定。

七是增强人大审查批准预算的权威性和严肃性。规定严格按批准的预算执行;坚持“先有预算、后有支出”原则,没有列入预算的不能支出;规定代表大会审查预算的重点内容8个方面、常委会审查决算的重点内容12个方面等。

八是建立跨年度预算平衡机制。规定政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标;各级一般公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。

九是增强预算执行和预算调整规范性。预算经过人大审查批准之后，就成为具有法律效力的财政收支计划。新预算法要求依法组织收入，严格落实支出安排，确保资金及时用于预算项目，不断提高财政资金使用效益。对预算审批前支出、收入指标、收付实现制、国库集中收付管理、超收收入使用、增列赤字、预算调整等作出规定。预算调整需报经同级人大常委会审批的四种情形：需要增加或者减少预算总支出的;需要调入预算稳定调节基金的;需要调减预算安排的重点支出数额的;需要增加举借債务数额的。

十是健全违反预算法的问责机制。

这十个方面的突破，标志着预算管理在法制层面达到了完整、科学、规范的新水平，实现了由多口径向全口径、由软约束向硬约束、由粗线条向精细化的根本性转变。

预算制度改革与预算管理法治化的成功实践表明，法治的实现离不开改革的推动，改革的深化也必然要求法治的保障。坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，是改革开放40年法治建设的宝贵经验，是完善中国特色社会主义法律体系的重要原则，也是做好新形势下人大工作特别是立法工作的内在要求，对于促进改革向纵深发展、法治向更高迈进，都具有重要意义。习近平总书记明确指出：“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”做好新时代的人大工作，要正确把握改革与法治的协调性、统一性，强化用“两个轮子”驱动发展的意识；要正确把握改革与法治的差异性、时滞性和矛盾性，更加积极、更加主动地适应改革发展稳定的需要；同时要切实增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性，防止产生法律“好看不管用”的现象。这也是预算管理制度40年变革带给我们的重要启示。