义务教育均衡发展中县级政府职能和对策分析

王楷楠

编者按：

夯实义务教育根基，促进优质均衡发展，既是国家战略，又是全国教育大会确定的任务。推进义务教育均衡发展，尤其是区域内的均衡，县级政府发挥着重要作用。本期刊发的这篇文章，从县级政府在义务教育均衡发展中的职能定位、作用分析、困难和不足及对策建议四个方面进行了全面分析，有助于我们科学审视均衡发展中的问题，促进各方形成合力，使这一国家战略更多更好地惠及人民群众。

现代社会中，提供教育不仅仅是教育者的责任，政府也是提供义务教育的重要主体，要保障资源的均衡配置。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，“均衡发展是义务教育的战略性任务……率先在县（区）域内实现城乡均衡发展”，“义务教育要以推进均衡发展为突破口，建立城乡一体化发展机制，率先在县域内实现均衡发展”。这说明，现阶段义务教育县域内、城乡之间要实现均衡发展。国务院出台的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，意味着义务教育均衡发展从行业发展上升为国家行为，成为各级政府特别是县级政府必须解决的问题。本文基于对桐柏县的调查，对县级政府职能进行分析，并提出相应的政策建议。

一、县级政府在义务教育均衡发展中的职能定位

改革开放以来，县级政府教育职能定位随着管理体制的变化，经历了三个阶段：1986—2000年以乡镇为主，2000年实行国务院领导下地方负责、分级管理、以县为主的体制，2006年新义务教育法颁布后实行国务院领导、省级统筹、以县为主的管理体制。县级政府要保障适龄儿童接受义务教育，同时对本区域义务教育进行谋划，确保不同群体在受教育权利、条件等方面相对平等，从而实现义务教育均衡发展的目标。

（一）理念规划

政府教育理念是落实义务教育均衡发展的重要因素。县域均衡包括三个层面：县域义务教育与经济协调发展，城乡之间教育以及学校发展均衡协调，教育机会和教育活动中对待学生的公平和平等。县级政府是否高度认同义务教育资源合理配置、公平发展等教育理念，关系着是否将义务教育作为民生基础优先发展，是否纳入地方经济社会发展的总体规划，是否考虑城乡统筹一体化发展，这是义务教育均衡发展的先决条件。理念到位，政策周详，政府就可以用强大的组织调度能力、资源整合能力，加强教育资源的调控与分配，促进义务教育的均衡发展。

（二）政策制定

县级政府是落实义务教育均衡发展战略的具体组织者和实施者。国家要推进义务教育均衡发展，省级则突出规划、投入和省内平衡统筹，而县级政府重点是针对县域教育发展情况提出实施办法。要实现县域均衡，需要坚持与县域经济发展相适应，城乡学校建设和资源分配协调。县级政府要进行符合本地实际的义务教育均衡工作部署，建立保障机制和工作机制，调动资源和力量推进政策落实。

（三）组织实施

县级政府是县域义务教育均衡发展占据主导地位的实施主体。从内容上，包括机会提供、资源配置、师资建设和教育督导评估。从实施步骤上，首先要制订规划和工作方案，要考虑到经济社会发展规划、城镇化及人口流动、产业发展的预期、城区规划调整等。其次要形成工作合力，明确发改、财政、自然资源、住建、公安等部门的职责。最后要加大宣传力度，將均衡发展作为教育公平的重要载体和发展方向进行宣传。

（四）督导评估

政府是义务教育均衡发展成效的督导者和评估者，通过对办学质量、育人效果进行评估，均衡配置办学资源，提高办学水平。政府督导包括督学和督政，督政既要评估乡镇政府，又要评估职能部门，包括校建、经费、教师、入学等教育政策的贯彻情况，从而检查各级各部门工作落实情况。督学则关注学校规范办学、教学质量等。评估结果要向社会公布，取得社会对义务教育均衡发展的认可和配合。

二、当前县级政府在义务教育均衡发展中的作用分析

县级政府推进义务教育均衡发展的职能重点在组织实施的三个方面：一是在发展理念上把教育均衡发展作为基础和民心工程，上升到引领全县经济社会发展的核心战略。二是建立相对均衡的教育资源配置制度，增加教育经费、调整学校布局、推行标准化学校建设，均衡硬件设施、师资力量、教育质量管理，使每个学生都享有基本均衡的教育资源。三是健全扶弱劝学长效机制，让适龄学生享有均等受教育机会。下面以桐柏县为例进行分析。

桐柏县位于河南省南部，桐柏山腹地，是淮河之源、盘古之乡、革命老区和国家扶贫开发重点县，面积1915平方公里，辖18个乡镇（园区），人口48万。全县有义务教育阶段学校249所，其中小学47所（民办8所）、初中17所、九年一贯制学校6所（民办1所）、教学点178个、特殊教育学校1所，在校生72777人，教职工3702人。

（一）硬件设施：学校建设的标准化

硬件设施的均衡发展关键在于标准化，要避免城乡二元配置标准，无论学校办学规模和位置，建设标准和教学设施都要基本一致。桐柏县加强学校基础建设，努力缩小城乡和校际硬件设施差距。一是加强学校规划建设。我们编制了教育布局调整方案和义务教育扩容五年规划等，实施了农村薄弱学校改造、危房改造、教师周转房等项目建设。二是完善设施配备。以标准化学校建设为抓手，近5年县政府投资9000多万元，新增教学仪器3.1万件，图书121.3万册，体音美器材2.3万件。三是积极吸引民间资本。我们通过研究制定办法，积极鼓励和引导民间资金支持教育发展。近5年吸引民间投资1.5亿元，新建了盘古学校;吸引社会资金1000万元、地方政府配套9000万元新建了思源学校;利用民间资本新增学位6700个，扩大了教育资源总量。

（二）师资力量：教师配备的均衡化

师资是义务教育均衡发展的重中之重，不均衡的关键在师资，破解不均衡最后也要落脚在师资。一是优化师资队伍配置。我们建立了教师补充长效机制，新招录教师一律定向充实到缺编农村学校，优化了全县教师队伍的知识和年龄结构。提高乡村教师待遇，发放乡镇工作补贴1.1亿元;加强城乡教师交流，开展教师城乡交流459人次，县政府对自愿到偏远乡镇支教的教师每人每年发放生活补助2万元，乡村教师工作积极性高涨。二是提高教师队伍素质。统筹“国培”“省培”计划，完善市、县和校本培训，建立全覆盖、立体化的教师培训体系。加大培训投入，创新培训形式，近5年共拨付资金325万元，利用暑假开展县级教师集中专题培训75期，培训教师16814人次，促进全县教师快速成长。三是加强师德师风建设。建立教师师德承诺制度，对在职教师违规有偿补课严肃查处。开展“最美乡村教师”评选活动，对扎根农村的乡村教师大力宣传，引导全体教师坚守职业信念和职业道德，打造爱岗敬业、争创一流的教师队伍。

（三）规范管理：教育质量的优质化

教学质量管理的均衡是义务教育均衡发展的必要条件。中小学校的管理水平集中反映办学理念和管理模式，也决定着教学质量的高低。一是牢固树立质量意识。坚持以课堂教学为主阵地，以提高质量为核心，县教育局班子成员、科室负责人、教研员每两周深入学校对课改和教学集中观摩指导，帮助学校推进课改和提高管理水平。二是大力推行课堂教学改革。鼓励特色课堂教学模式，方树泉中学的“两案三课型四环节”、城关二小的“经典诵读”等都收到了显著成效。研究制定课堂教学评价办法，在全县开展“过关课”验收活动，人人必上“过关课”，引导教师更新教育理念，优化课堂教学模式。三是不断规范学校管理。我们出台了《桐柏县人民政府加强和完善教育管理工作的意见》，在教师队伍、招生、经费、学校安全等方面，既从政府层面进行制度顶层设计，又从学校角度给出量化标准，为规范教育管理提供依据。

（四）扶弱助学：入学机会的均等化

特殊就学群体是义务教育中的短板，应当特殊倾斜。桐柏县建立健全教育救助、社会捐助等机制，让每个学生都享有均等的教育机会。一是健全行业扶贫工作体系。把保障受教育权利和脱贫攻坚结合，在全省率先实现县域内义务教育阶段建档立卡贫困家庭学生教育资助全覆盖，决不让任何一名儿童因贫失学、因贫辍学。二是建立社会教育救助体系。鼓励、引导企业和成功人士通过成立基金会、行业协会助力教育发展。三是建立进城务工人员子女入学长效机制。监测县域流动人口，在校点布局和办学规模上考虑学位需求变化，坚持以流入地为主、以公办学校为主，将常住人口纳入城镇教育发展规划。四是加强对留守儿童的教育和引导。一方面边远教学点坚持按标准配置办学设施，超出生师比配备教师;另一方面新建、改造寄宿制学校47所，解决学生接送难、食宿不便等问题。五是关爱特殊儿童。一部分残障儿童可以随班就学，但大部分必须实施特殊教育，桐柏县投入资金876万元建成了特殊教育学校，及时补充教师，完善基础设施，基本满足特殊教育就学需求。

（五）经费保障：财政投入的增长性

实现义务教育的均衡发展必须保障经费的优先性，桐柏县注重薄弱学校的经费投入，保证生均公用经费标准一致和逐年提高，财政对教育拨款的增长比例高于同期财政经常性收入的增长比例，生均预算内教育事业费逐年增长，生均预算内公用经费逐年增长。

三、县级政府在义务教育均衡发展中的困难和不足

（一）县域内学校的布局规划调整与群众诉求出现偏差

教育规划布局调整目的是教育资源的有序投放，但规划与群众诉求往往存在偏差。比如政府试图将学校布点相对均衡，但城乡生活环境、教师水平、生源质量等存在差异，很多孩子转入城区，客观上导致了农村学校萎缩，刚建好的农村学校又出现空心化。从另一个角度看，政府为稳定农村生源，控制有序进城，要求劳务合同等五证齐全，进城打工的群众反映入学难;同时，城区学校不堪重负，虽经扩容建设，仍出现“大班额”现象。在全面小康社会建设完成、城镇化快速期结束前，这种情况仍将持续，这也是桐柏县入学压力最大的阶段。

（二）教师编制管理与边远山区的教师需求存在矛盾

中小学教职工编制核定由省核定，但是农村学校教师配备往往理论超编、实际缺编。桐柏县目前有教师编制3799人，实有4538人，超编739人。根据省编办文件，以2018年秋季学生数为参照，应配备教师5220人。桐柏县教学点分散，397个教学班4355人，一些教学点学生总数还不够一个教师编制，按每班配2名教师计算，实际净增564人。因此2018—2019学年全县应配备教师数为5784人，缺口1371人;再加上45周岁以上教师1700人，有些老弱多病不能上岗，实际缺人更严重。近年来随着人口流动，城市学生激增，城区教师缺口加大，通过考试选调教师向城区流动，越是优秀的教师越可能离开农村，长此以往，城乡之间师资力量差距加大，形成恶性循环。这将导致城乡学生接受义务教育的不公平，因此，按照统一标准核定编制并不完全符合山区县实际。

（三）县域义务教育均衡推进过程存在价值冲突

虽然各级政府强调重视均衡，但是学校在实际操作上仍有选拔优秀学生的偏好。桐柏县共有人口48万，义务教育阶段学生约7万人，直系家长约14万，二者合计约占人口的44%，有将近一半的人口直接和义务教育相关，想方设法上“好学校”始终是热门话题。高中也希望选拔优秀初中生源，以取得更好的高考成绩，均衡发展与择优发展的矛盾就此显现出来，不可避免地影响义务教育的均衡发展。

（四）以县为主的体制造成县级政府职责和能力不相匹配

新义务教育法没有明确政府具体责任及分工，尤其是在教育财政投入上，省、市政府没有制定一般性教育转移支付政策或确定刚性投入比例，导致县级政府“小马拉大车”。省、市、县级政府财权上移、事权下移的财政关系，削弱了县级政府自有财力对农村教育的保障能力。桐柏县作为山区贫困县，既没有东部地区经济发达，又不像西部享受更多转移支付，省级虽然也有项目补贴，但因为没有刚性要求，很多财政负担、管理责任都由县级政府承担。例如，在消除“大班额”工作中，省里只提出基本消除“超大班额”要求，对因此产生的教师编制增加等具体问题并未作出安排，县级政府只能尽力周转，虽然均衡了，却在一定程度上陷入了低水平均衡。

四、县级政府促进义务教育由基本均衡到優质均衡的对策建议

2019年3月，全国90%以上的县实现了义务教育基本均衡发展，下一步，将向优质均衡迈进。为此，县级政府要目标长远、转变观念、强化服务、完善机制、加强统筹，树立义务教育适度超前、均衡发展的理念，以办好每一所学校、教好每一个学生为目标。

（一）应匹配财权事权，建议加大省级政府财力投入和责任保障

合理测算各级政府财政负担，明确省、市、县级政府在义务教育均衡上的财政和行政责任，建议国家加强对中部地区义务教育的支持力度，省级以上政府加大财政转移支付，增强省级政府整体统筹、转移支付的制度责任。在教育经费上，重点关注农村地区，关注寄宿制学校建设和管理运行经费配套，关注学校布局调整经费支持;在编制管理上，按教学点情况增加山区县教师编制、设立专项或机动编制，加大特岗计划;在招生行为管理上，制定政策减轻无序就学压力;对贫困县免除项目配套资金要求，以确保县级政府职责和财力相匹配。

（二）应重视县域义务教育适度超前谋划，建议加大城乡统筹力度，科学布局学校，避免农村教育萎缩

县级政府应将义务教育均衡作为城乡基本公共服务均等化目标纳入经济社会发展总体规划，从经济发展、城镇化趋势出发，针对就学群体变化，适度超前进行学校布局调整建设，在基础设施、师资队伍、学校管理等方面，加强对农村学校的支持，提供基本均等化的教育资源，引导农村孩子就近入学，不应简单以城区教育的扩张应对农村教育的萎缩。保障留守儿童、山区儿童的就学，撤并规模过小的教学点，注重保留教学点的办学条件和教师配备，以保障城乡、校际之间得到公平对待。

（三）应站在民生角度处理好效率和公平的关系，建议回应群众诉求，营造均衡舆论环境

县级政府应协调好效率与公平之间的关系，合理引导、完善群众教育诉求表达机制，在布局调整、招生政策等方面倾听群众呼声;对学校管理、办学行为进行监管和督导，提供公平、优质的义务教育。要通过电视、广播、政府信息平台等多种渠道，大力宣传均衡发展理念，以实际成效提高社会对均衡发展的认可度，减弱家长对学校的评判和选择，主动接受划片招生、就近入学，确保生源均衡，进一步促进教育均衡发展。

（四）应激发教育行业内生动力，建议鼓励教育行业创新机制和方法

县级政府应该激发教育行业内生动力，通过创新推动均衡发展。比如，创新办学模式，通过集团化办学、委托管理、对口帮扶等措施，让优质学校带动新建和薄弱学校发展;创新培训方式，利用网络培训、远程教育、在职进修促进教师专业化发展;创新人才机制，设立县域师资中心统一调配教师编制，解决农村教师难招难留问题;创新交流机制，明确校长任职期限，城乡学校干部互派挂职，缩小校际间管理水平差距;创新学校特色，鼓励内涵式发展，通过特色校建设提升农村学校的自我发展能力。要充分鼓励和保障创新，像精准扶贫一样精准推进义务教育均衡发展。

（五）应把握时代特点，建议大力进行教育信息化建设

信息技术正在推动教育模式迅速变革，构建智能学习的新型教育体系已上升为国家战略。教育信息化为教育资源共享提供了可能，农村孩子要获得公平的教育，教育信息化的重要性不言而喻。县级政府必须重视农村中小学信息化建设，要确保“三通两平台”，利用教育扶贫项目等机会，推进智慧校園建设，将农村教师信息技术应用能力纳入培训，改革教学方式，增强教学效果，提高管理能力，保证教育信息化对教育优质均衡发展的提升作用，实现习近平总书记指出的：“通过教育信息化，逐步缩小区域、城乡数字差距，大力促进教育公平，让亿万孩子同在蓝天下共享优质教育、通过知识改变命运。”

（作者系桐柏县人民政府副县长）

（责 编 再 澜）