甘肃省特色小镇建设问题及对策分析

2019-11-20罗频宇

财会研究 2019年10期

■/ 罗频宇

特色小镇是指依赖某一特色产业和特色环境因素（如地域、生态、产业、文化等特色），建设具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。特色小镇既是经济发展新常态下的一种新理念、新思路，更是区域经济发展的一种新模式、新探索。整合当地的资源禀赋条件，加快特色小镇规划建设，使其成为甘肃省稳增长、促投资、调结构的新载体，为助推甘肃产业转型升级、生态保护、经济发展提供新引擎。

一、甘肃省特色小镇建设现状

（一）甘肃特色小镇发展迎来政策机遇

住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、中国农业发展银行、国家开发银行等部门发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》、《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》、《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》等文件中提出的支持政策，都给甘肃发展特色小镇、小城镇带来前所未有的巨大发展机遇。

（二）甘肃确立了一批国家级、省级、市级特色小镇建设名单

甘肃省确立了兰州市榆中县青城镇等8个国家级特色小镇、定西市通渭县平襄书画小镇等18个省级特色小镇；白银市、武威市、定西市分别确立了5个、10个、8个市级特色小镇（见表3）；临潭县冶力关镇等8个国家级特色小城镇；榆中县青城镇等5个特色小城镇试点镇；永登县红城镇等7 个特色小城镇培育（见表1、表2）。

甘肃2018 年评定的省级特色小镇有18 个，同时申报了第三批国家级特色小镇。

（三）甘肃省已制定了特色小镇建设的规划和方案

表1 国家级特色小镇

表2 省级特色小镇

表3 市级特色小镇

2016年7月，甘肃省人民政府办公厅发布了《甘肃省关于推进特色小镇建设的指导意见》，部署了甘肃省特色小镇建设的目标、要求、实施步骤、创建要求和保障措施。随后，白银市、武威市、陇南市、定西市和庆阳市先后出台了《关于推进特色小镇建设的实施意见》，对纳入国家级、省级、市级重点特色小（城）镇创建名单的特色小（城）镇建设进行了规划和部署。

二、甘肃特色小镇建设存在的问题

（一）城镇化率较低

甘肃城镇化发展滞后，还有多一半人口滞留农村。2016年甘肃省城镇化率达到44.69%，排在全国后位。截止2018 年12 月，甘肃城镇常住人口数量为1257.71 万人，同比增加39.64 万人，城镇化率为47.69%，低于全国11.89个百分点（2018年末我国常住人口城镇化率达到59.58%），排全国29 名；目前，甘肃省还有55.31%的人生活在农村，整体处于农村社会，不同类型的小城镇非农产业规模及技术水平普遍偏低，城镇化的产业支撑严重乏力。甘肃大部分小城镇仍然以第一产业为主，第二产业为传统加工业，第三产业仍然是传统餐饮业、商贸业等，许多小镇只是贸易集市,市场发育程度低，对周边地区的经济辐射和集聚影响不足。

（二）数量少主题不鲜明

全国403 个特色小镇，有12 个（市、区）特色小镇数量超过10 个以上，其中最多的浙江省达到23个，江苏省和山东省各有22 个，广东省和四川省各有20个，而甘肃只有8个，仅占总数的2%，排全国倒数第8 位。省级小镇中，甘肃有18 个，浙江省共有113个，是甘肃省的6.3倍。到2020年，四川、云南的目标是建成200个特色小镇，河北省等13个省市的目标数建成100 个特色小镇，所以甘肃省的特色小镇数量太少。

甘肃省特色小镇类型也不多。目前，特色小镇较成熟的类型已达20 余种，但甘肃特色小镇比较少。8 个国家级特色小镇4 种类型；18 个省级特色小镇也是4种类型。而且甘肃已确立的特色小镇宣传不到位，主题不突出，缺少“吸引核”。比如特色小镇命名多为：“市名+县名+镇名”，无创意、无特色，主题不明确，各市州对当地的资源特色、产业特色、地域特色和文化特色挖掘程度不够深。

（三）政策扶持不力

截止目前，相关部委已在全国范围内发布特色小镇建设方面的文件7份。浙江省从2015年4月发布第一份文件《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》起，至今在促进特色小镇建设方面的发文15份之多，而甘肃省至今发布了《甘肃省关于推进特色小镇建设的指导意见》1份文件，各级政府对特色小镇和特色小城镇的重大意义认识不到位，重视程度不够高。

（四）竞争意识落后

“特色小镇”在各地“一呼百应”，在全国掀起高潮，从中央到地方，各级政府在推动特色小镇建设方面积极性很高，已进入井喷态势。但是，甘肃省农村人口受教育水平较落后,且劳动力专业技能训练也相对滞后且外流严重，加之居住分散，交通及信息交流有限，整体经济水平又比较落后，导致人们意识保守，传统观念根深蒂固，很容易滋生守土安乡、不思进取的思想，缺少市场观念、竞争意识等城镇生活诉求。领导干部缺乏发展观念，对好的空间、好的作品缺乏推介意识，对特色小镇不愿意花钱做规划搞设计，缺少创新、缺少特色。一些市州县意识落后、反应慢、行动迟缓。目前还有9个市州未出台特色小镇建设的实施意见（或规划）；还有10个市（州）至今未列出市级特色小镇的创建名单。还有7个市（州）没有一个国家级特色小镇，1个市没有1个省级特色小镇。

（五）投资环境较差

甘肃经济基础薄弱，大多数小城镇的功能仍然处在初级阶段，仅仅进行商品交换、物资集散、行政以及文教服务等职能，加上城镇本身财力拮据，“土地财政”也没有市场。例如，2018年，土地购置面积排名靠后的省市为上海、宁夏、海南、甘肃、青海和西藏，土地购置面积不足200万平方米，主要为一线调控城市及西部偏远省份。严重匮乏的建设资金不能保证小城镇基础设施建设，城镇风貌极不协调，出现道路狭窄，交通堵塞，自来水普及率低，排水设施不完善，绿化覆盖率低，人均绿地少，环保设施缺失，垃圾收集处理滞后等。如此不容乐观的小镇环境成为其吸引及承载人口及产业的最大瓶颈，使小城镇投资环境建设大打折扣。甘肃省经济欠发达，特色小镇建设资金可能的来源：一是省级财政资金；二是“以奖代补”的奖补资金；三是特色小镇建设用地的租赁收入；四是小城镇基础设施配套费等资金。企业和社会投资热情不高。因此，特色小镇投融资渠道较少。

（六）人力资源匮乏

乡村人口向城市转移的主要动力来源于城乡收入水平的差距。由于甘肃省特色小镇建设所依赖的产业支撑十分弱小，经济发展动力不足，居民收入水平偏低，难以形成对农村居民流动的强烈引力。同时，特色小镇未形成工业规模经济，技术水平不高，发展后劲乏力，难以产生扩散效应，对劳动力的需求量偏小甚至是零需求；甘肃地区人才管理机制缺乏，人口流失、人才短缺的现象突出。

三、甘肃省特色小镇建设的对策与建议

甘肃省特色小城镇的发展必须立足现有条件，充分尊重自身发展特征，要在发掘潜在的资源禀赋、明确特色产业发展定位、优化城镇空间功能布局、改善投资环境、完善政策保障体系、完善融资机制方面发力，同时还要吸引大量人力资源。

（一）发展区域经济,提高城镇化率

首先，发展区域经济。特色小镇建设要立足区域、镇域单元，抓住政策机遇，促进资源要素充分流动，助推城乡经济发展。充分论证小城镇的发展模式、方向以及产业体系，注重产业的内涵式发展方式以及可实施性，有方向分步骤的发展特色产业。

其次，因地制宜推进产业发展。对区域发展背景、发展阶段和产业结构做出分析判断，充分利用本地区资源、地理、市场、人力和文化等优势，专注、根植已有产业，改变片面重视物质产品生产的传统观念，利用良好的生态环境吸引金融科技服务、信息服务业和文化创意产业等第三产业，创新时代元素，加快产业转型升级，维持竞争力。

最后，加快城镇化发展的速度。抓好人和物的同步“城镇化”，在人口比例增加和城市面积扩张做文章，还要在产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列内涵发展层面上做文章。

（二）分类施策，彰显小镇特色

首先，科学规划特色小镇建设。根据资源环境承载能力和发展潜力，科学规划特色小镇的经济、人口和用地规模，协调产业、文化、旅游、空间、生态等专项规划内容。因地制宜，分类施策，统筹地域、资源、特色和功能四大重点，突出规划的前瞻性、科学性和协调性。

其次，培植和发展特色产业。突出旅游、制造、贸易、农业、教育、科技、双创、健康、养老等主题。一种做法是挖掘“特色”，深挖小镇的地域、资源、产业和文化特色；一种做法是做强“特色”，做强产业特色，做亮形态特色，做深人文特色，做美生态特色；还可以注入“特色”，将没有特色的区域改造为新的有特色的小镇，把特色不足的区域，用建筑或产业将其改造升级为特色小镇。宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，定位“一镇一业”或“一镇一品”，突出“特而强”。

最后，创新特色小镇管理机制。创新发展理念、创新制度、创新建设模式、创新运作模式、创新社会治理模式和服务手段。一是要创新建设模式；二是要坚持政府引导、企业主体、市场化运作的原则，形成特色小镇“大市场、小政府”的环境基础。政府搭台、产业为本、企业唱戏。

（三）完善政策体系，加大支持力度

首先，要制定并完善特色小镇建设政策。根据《甘肃省人民政府办公厅关于推进特色小镇建设的指导意见》（甘政办发〔2016〕114号）要求，各地州县结合省里的创建要求和扶持政策，也要出台相关扶持政策，明确配套政策和创建措施，赋予特色小镇相应的管理权和审批权。

其次，要推动城乡公共服务一体化。打破城乡二元结构治理矛盾，把城市堵塞病和农村空心化等问题结合起来。以美丽园区、宜居社区等精致空间打造为标准，完善交通、商业、医疗等各类公共基础服务配套设施，加大公租房、人才住房等基础设施建设，做好拆迁移民，深化户籍制度改革、吸引人才集聚，创新社会管理模式，增强居民对城镇的认同感、安全感和信任感。

最后，用好用足政策效益，切实加大招商引资力度，积极发挥政府财政投资引导功能，以较小的财政资金带动多倍甚至几十倍规模社会资金的跟进投入，充分激发特色小镇发展活力。

（四）重视小镇建设，提高竞争意识

首先，要强化对特色小镇建设意义的认识。第一，特色小镇是城乡发展一体化的基本平台。优先重点发展可以以城带乡、产业互动，突破发展滞障，缩小城乡差距。第二，传承发展历史文化，增强商贸活力。在特色小镇建设的带动下，形成产品贸易、特色农副产品、手工业贸易等产业模式，不仅增强了商贸活力，更传承了当地的文化风情和历史文化。第三，壮大实业，提升地方经济实力，改善群众生活水平。第四，促进经济增长与生态保护的和谐发展。特色小镇要建立绿色—低碳的产业体系和消费生活模式，能够实现经济增长与生态保护之间的和谐发展。

其次，提高竞争意识。甘肃虽然整体经济水平落后，但甘肃也有特色，比如在自然景观方面，甘肃有除过海洋之外全部自然景色，如丹霞地貌等独有景色。要积极进取、树立市场观念、竞争意识，要善于和全国甚至世界对比，特色小镇都可以大胆的探索实施，发掘我们的已有优势与特色，搞好规划，培育优势与特色，激发小镇建设活力。

（五）建立多元融资渠道，完善融资机制

首先，改善投融资的硬环境。政府资金保证小城镇基础设施建设，诸如道路交通、自来水、排水设施、绿化覆盖率、环保设施、垃圾收集处理等，提升小城镇的发展阶段，提高小镇的投融资环境质量，吸引资金流入。

其次，建立多层次、多元化的投融资机制。一是争取国家相关部门特色小镇建设的专项建设基金。二是争取中央财政的奖励资金。三是争取农发行的信贷支持。重点在基础设施建设和特色产业发展配套设施建设的贷款。四是争取开发性金融支持特色小镇建设。如产业发展的配套设施建设、宜居环境塑造工程项目和传统文化传承工程建设项目以及贫困地区的特色小镇，争取得到政策性银行专项建设基金的优先支持。五是争取社会资金投入，重点引入PPP 模式。政府和社会资本合作，解决甘肃特色小镇培育过程中资金不足的问题。六是完善资本市场融资体制，发挥债券市场和股票市场的作用。