成都都市圈现状及未来趋势研判

李万勇， 李 磊

(1.四川省建筑设计研究院，四川成都 610000；2.华夏幸福成都小镇事业部规划设计中心，四川成都 610000)

成都市新一轮城市总体规划(报批中)确立了新的城市发展战略，城市将按照”东进、南拓、西控、北改、中优”差异化发展策略构建新的发展框架。成都未来发展走向到底如何，是一个值得关注的问题。

1 成都在跨地域功能空间组织方面比较薄弱

成都市作为国家中心城市和省内首位城市，其经济辐射和社会联系范围必然超越市域行政边界的范围。但从多年来成都空间规划体系的演进来看，基于经济社会联系打破市域行政边界进行功能地域的空间组织一直是成都空间规划体系的薄弱环节。

凭心而论，成都规划在市域范围内打破行政边界进行诸多尝试，取得了不错的效果。早年的六走廊规划①、13个战略功能区规划、环城生态区规划，以及近期成都市着力打造龙泉山森林公园，都是在市域内打破区市县行政边界的规划尝试。放眼市域以外，跨市域的区域规划并不是没有。新一轮城市总体规划报批稿中在搭建市域内部空间格局的基础上，也有专章论述区域协调发展。

近期，四川省委提出构建“一干多支、五区协同”的区域发展新格局，作为“一干”的环成都经济圈必然涉及跨市域的空间组织。

上文提到的薄弱，一方面是指上述这些跨市域区域规划编制出来后缺乏实质性强有力的实施举措。另一方面，成都空间规划体系对于以成都市中心城区②为核心的跨行政区边界的规划空间地域一直缺乏清晰的界定，相应的规划编制、研究都没有跟上。

1.1 上位规划缺乏对成都核心的描述

成都市总体规划的上位规划，无论是发改委体系的主体功能区规划、城市群规划，还是住建系统的一系列规划，整体规划范围是清晰的，都存在一个问题，即对于成都核心的描述简单模糊的。

2007年启动的《成渝城镇群协调发展规划》，直接确定成都1 h经济圈包括成都市和资阳、眉山、德阳三座城市。

2009年通过四川省建设厅组织的专家评审的《成都平原城市群发展规划》③提出，未来的成都平原城市群将形成“一核两极、一带一轴、五区”的产业空间结构。其中，成都市中心城区为“一核”(范围见脚注3)，乐山、绵阳市区为“两极”。

2013年4月公布的《四川省主体功能区规划》提出构建“一核、四群、五带”为主体的城镇化战略格局，形成成都都市圈发展极核。成都、川南、川东北、攀西四大城市群，成德绵广(元)、成眉乐宜泸、成资内(自)、成遂南广(安)达与成雅西攀五条各具特色的城镇发展带。该规划没有明确成都都市圈的具体范围。

2015年7月，《四川省省域城镇体系规划(2014-2030年)纲要》通过了住房和城乡建设部组织的审查会审查。在2016年省厅公布的《四川省省域城镇体系规划(2014-2030年)》征求意见稿里有“成都大都市圈”的概念，提出成都大都市圈范围包括成都、德阳、眉山三市全域，资阳市的雁江区、简阳市和乐至县，以及雅安市的雨城区和名山区(图1)。

图1 四川省省域城镇空间结构规划

2016年4月，国务院印发《关于成渝城市群发展规划的批复》。规划提出构建“一轴两带、双核三区”的空间格局，但没有明确“双核”之一的成都核心的具体范围(图2)。

图2 成渝城市群发展规划空间格局示意

2017年，省政府办公厅印发《成渝经济区成都城市群发展规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)。《规划》提出，强化成都发展核心，推进形成“一核、三轴、一环”的城镇空间格局。规划中的成都核心指的是成都市域。

注释：①今天重新审视这三份空间研究成果会有很多启发，比如广州院提出依托新都构建副中心的构想值得我们思考。

②广州院明确指出使用都会区就是要区别于成都市规划局界定的都市区。

③中规院提出的都市区包括成都市域外加广汉市、彭山县(现在已改区)，成都院沿用了上版总规提出的都市区范围，广州院除了提出都会区概念以外，还界定了一个半径50～60 km的日常通勤圈和半径100 km的紧密联系圈。

④即中国城市化究竟是以大城市为主还是以小城镇为主。

⑤不知道大家是否注意到上文成渝城镇群、成渝城市群名称的变化没有？

1.2 成都自身在跨市域空间组织方面研究不足

上述规划属于成都总规的上位规划，对于成都城市发展本身简化一点，可以理解。我们再来看看成都市本身的一些规划。

成都在1996版总体规划中就提出了都市区的概念，范围比现在的一、二圈层合在一起略小。从都市区用地规划图来看，都市区只是中心城区加上外围城镇、农村地区，实际上更像是城市规划区(图3)。

图3 1996版总体规划中都市区用地规划

2002年11月，在启动新一轮总规编制之前，成都市也参考广州市的经验，邀请中规院、广州院、成都院三家单位开展了成都市空间发展的战略研究。①三家单位都研究了城市未来的扩展问题，提出了一系列的空间单元概念，比如都会区②、都市圈、都市区等。这些空间单元不但范围不同，概念内涵差异也颇大，也反映出来当时在这方面研究的薄弱。③

中规院和成都院一起在战略规划的基础上开始了新一轮总体规划的编制。直到2016年，这版总规才获得国务院批复。在编制过程中，中规院又提出过都市区的概念，范围包括了成都一、二圈层区市县，面积3 681 km2。成都市规划设计研究院独立开展了都市区的规划研究，编制完成《成都市都市区总体控制规划》(2011年度全国优秀城乡规划设计奖三等奖)。编制过程中曾经试图借鉴美国大都市统计区(MSA)的经验，通过人口密度、地区公民生产总值等数据，结合卫片判读来划定现状都市区的范围，并判断未来都市区的范围。由于资料数据方面原因，未能完成最初的构想，最终的都市区规划实际上就是3 681 km2范围内的用地布局规划。

2016年1月，成都市人民政府工作报告中提到，成都市要加快构建“双核共兴、一城多市”网络城市群大都市区发展格局。成都市规划管理局发布了《政府工作报告》中涉及的国际化大都市最新规划理念解读。其中，对成都大都市区的定义为“成都市域及周边紧密联系的城市共同构成的同城化地区。范围包括成都市域12 121 km2及成都周边的资阳、德阳、眉山市域全部区县，以及雅安的雨城区和名山区，共36个区(市)县，总面积3.23×104km2。”

综合上述分析，我们可以发现，成都对于自身城市跨地域功能组织空间更多采用的是行政表述，实际缺少经济社会等方面的深入研究，空间概念也并不清晰，在各种规划中(空间规划本身就有统一的必要性)，都市区、都市圈等概念被反复提及，但由于背景不一样，内涵和外延差异很大。

2 几个概念辨析

城市群(或城镇群)这个概念是姚士谋提出来的，在国内得到了广泛的引用。《国家新型城镇化规划》提出要以城市群为主体优化城镇化空间布局和形态。城市群和城镇群本身就是一回事，由于有了城市化路径的争论④，才产生了两个词的不同内涵⑤。城市群(城镇群)这个概念存在很多问题，最大的问题是国内没有统一的严格的权威的界定指标，划定城市群的范围比较任性，空间尺度差异很大。“城市群”的英文Urban Agglomeration本来在国际上是都市区的概念。因此，在城市本身这个研究层面要少用城市群的概念，如果一定要用，也要明确都市区就是城市群的基本内容和形态。对于城市发展在大区域层面的空间形态，结合具体情况可以慎用城市群这个概念。

都市区(Metropolitan Area)是大中城市的城市功能地域的概念，是以大中城市为核心及其与这个核心有着密切社会经济联系的基本非农化的地域，主要指标包括非农化水平、人口密度和通勤状况。在都市区之上，还有联合都市区和都市连绵区。美国的大都市统计区由美国人口普查局和其他联邦政府机构出于统计目的使用，因此研究中一定要有现状的都市区和未来都市区的区分。

都市圈概念来自于日本。在日本，以人口100×104人以上的政令指定城市为中心、外围区域向中心城市通勤率不低于15 %的区域即可算作都市圈。崔功豪认为，我国百万人口以上的特大城市具有明显的都市圈中心城市发展特征。都市圈规划，重点就是通过各种“流”来确定中心城市的直接腹地(包括了大量乡村地区)。

从建立统一空间规划体系角度，考虑国内的城乡关系，个人建议以后多使用都市圈这个概念，也便于和国际接轨(都会区、都会圈建议就不要用了)。由于都市区概念国内也有大量使用，需要对两者再做一个简单区分：都市区是以中心城市为中心，连片城市化区域，都市圈则在都市区的基础上包含了大量乡村地区。都市圈可以认为是比都市区更大的一个概念。

3 划定成都都市圈

国内目前对于对于都市圈识别的标准方法都比较偏技术，有时候简单的定性判断反而更有益。

3.1 成都都市圈的发展阶段

图4 都市圈发展阶段划分

从都市圈的空间和功能演变来看，都市圈存在一个由集聚，到扩散，再到多中心，多中心扩散的发展极端(图4)。根据相关研究成果，都市圈的腹地范围宜在1 h交通通勤范围之内，最远不超过2 h，可以将80 km范围内的区市县纳入研究范围。通过成都市的各项指标(人口规模占比、经济规模占比、固定投资占比、房地产投资占比以及产业结构)在研究范围的占比，来综合判断成都都市圈发展阶段。

这里采用一个简单的方法进行判断。张庭伟教授在对北美城市发展历史进行研究的基础上，于1989年提出了“始显点理论”，该理论认为当一个国家或地区人均国民生产总值( GDP )达到2 500美元时城市郊区开始出现，达到4 000美元时达到比较显著的水平，城市人口向郊区迁移。郊区居住最大的问题是通勤，上述指标估计和能否支付小汽车费用有关。考虑通货膨胀率，2017年始点为8 600美元，显点为14 000美元。2012年，成都市人均GDP为9 000美元(不知道是不是巧合，2012年四川省全面启动了成都天府新区的建设)，2017年，成都市人均GDP为12 271美元。据此，我们可以认为，成都都市圈已进入全面近域扩散阶段，正因为如此，成都城市发展的当务之急就是在空间层面组织都市圈构成要素。

3.2 成都都市圈的半径

借鉴世界城市都市圈的范围与尺度可知，都市圈大致分为两类：一类空间范围相对较小，如巴黎、伦敦大都市圈，空间范围大致在1.1×104～1.2×104km2，人口规模在1 100×104～1 200×104人；另一类空间范围相对较大，如东京、纽约，空间范围大致在3.3×104～3.7×104km2，人口规模在2 200×104～4 200×104人。可以将世界级都市圈尺度确定为3×104km2(100 km半径)，准世界级都市圈确定为2×104km2，国际化都市圈确定为1×104km2。80 km可以作为绝大多数中国城市都市圈的最大半径(图5)。

(a)首都圈 (b)巴黎 (c)伦敦大 (d)纽约大

从成都在国家城镇体系以及世界城市体系的位次来看，成都都市圈的范围划定在10 000 km2左右为宜，成都未来的都市圈半径应该在60～80 km之间。在这个判断基础上，结合成都的区域路网结构可以进一步划定成都都市圈。

3.3 成都的环放路网结构

环放路网结构几乎成了国内目前绝大部分城市规划方案的选择。环放路网结构是一种有中心的均衡结构。每一座城市一方面要加强与上位城市的联系(处于上位城市的放射路上)，通过环路，联系同等级城市；另一方面，也要着力构建以自己为中心的环放路网，以利于向下辐射。对于城市而言，在构建路网体系的过程中，放射路和环形路的建设时机的选择就尤为重要，这实际上也是在某个时间节点对城市空间结构的阶段性选择。所以说，环放结构和都市圈概念可以说一脉相承，环放路网就是都市圈的骨架。

成都由于地形平坦，在某种意义上是国内最为典型的环形放射城市。我们可以基于成都的环放路网划定成都都市圈范围(图6)。

图6 成都及周边区域路网示意

都市圈本身会扩展，内部空间也会演化。东京都市圈半径从1920年的10 km，发展到1960年的40 km和1995年的80 km；之后经过20年的建设发展，随着多系统、多层次、规模巨大的轨道交通网络的建设，都市圈半径拓展至2015年的100 km。从都市圈内部空间来说，15 km范围内属于都市核心功能圈层，30 km范围内属于都市0.5 h通勤圈层。都市圈紧密圈半径为60 km，面积1×104km2，属于都市1 h通勤圈层。都市圈协调合作圈层，半径80 km，面积2×104km2，属于都市1.5 h通勤圈层。在城市不同的发展方向上，由于经济对外联系强度、城市经济密度的差异，同一圈层会出现半径扩大或缩小的情况。

成都环状道路当然不是正圆形，我们借助于环路周长和环内面积可以拟合一个大致的半径。第三绕城高速路的周长半径大约69 km，面积半径约60 km，结合前文对成都都市圈半径的判断，我们得出未来成都都市圈以第三绕城高速路周边地区为外围边界(考虑到高速公路出入口以及放射路，会有形态变化)。

考虑到近远期发展特别是交通的改善，同时从功能角度，可以将成都都市圈进一步划分为紧密圈、协同圈两个圈层。

滴滴出行最近公布了国内主要城市的出行半径。滴滴 “出行半径” 的定义：以市中心为原点，绝大多数(超过90 %)的出行起点或终点都分布在以此为半径的圆圈之内(表1)。

根据滴滴出行半径数据，城市滴滴半径与城市规模、人口规模、经济发展水平高度相关，但差距没有想像中那么大。人口规模、经济总量、建成区规模都不到北京1/2的成都的出行半径超过29 km，和北京的差距很小。①

表1 滴滴出行半径排行榜 km

注释：①滴滴半径实际考虑的是汽车出行，北京、上海的其他交通方式(比如轨道)发达，出行半径目前肯定超越30 km。

②近年，随着中心城区人口饱和，人口向二绕沿线区市县聚集比较明显，特别是2017年人口新政，高新南区、天府新区人口虹吸效应比较明显。

参考滴滴出行半径以及成都市近期人口聚集情况②(图7)，成都目前都市圈发展以第二绕城高速路周边地区为界线(1 h交通圈范围)。未来，第二绕城高速路以内区域(30 km为半径)将属于0.5 h通勤圈。虽然属于理论测算，但是考虑到在城市中心外围副中心的出现(并不是都到城市中心工作)，30 km半径还是属于城市功能一体的范围。第二绕城高速路周边地区也就是未来成都都市圈的紧密圈层(图8、图9)。

4 成都都市圈的未来发展

未来成都都市圈的发展将不再局限在成都市域范围内，德阳、眉山、资阳部分区域都已经属于都市圈协同圈的范围。

图7 2015年成都市及周边区域常住人口及增长率情况(引自波士顿咨询相关研究报告)

图8 成都都市圈现状大致范围(最小单元为镇)

图9 未来的成都都市圈大致范围(最小单元为镇)

成都应该更为主动地推动与三地的全面合作，将三地属于都市圈协同圈范围内的空间纳入同城化范围，在产业、交通、市政、生态等多个方面深度合作。目前，成都周边各城市都在落实省委五区协同的要求，主动加强与成都的对接，环成都区域发展格局已经初步呈现。

目前成都新一轮总规提出的“一心两翼三轴多中心”结构，实际上还只是在成都市域范围(新纳入了简阳)内，基于东进战略提出的空间发展框架，缺乏在都市圈范围内的战略思考。从成都都市圈角度，龙泉山森林公园很难作为区域空间组织的“心”，构想的市域空间结构很难真正形成。

都市圈概念的提出，本身就意味着存在一个城市核心，所谓的单中心和多中心并不矛盾(多中心本身也是层级的)。对比国内外城市发展情况，如果从新老中心的距离、新中心的功能和规模角度来看，成都早已是一座多中心城市。从区域空间发展格局来看，成都中心城区仍将是整个成都都市圈的核心，天府新区直管区和空港新城的中心必将成为都市圈的多中心之一。

新一轮城市总体规划确定了东进、南拓战略，受天府新区、空港新城的影响，中心城区内原来以天府广场、春熙路为中心划定的中央商务区功能上必将发生变化(文化功能增强)，城市中心位置形态也将发生变迁。目前，依托人南路—天府大道和地铁一号线，从天府广场到大源组团一线的带状区域，承担了城市主要的金融、商务功能，是城市目前实际的CBD区域。未来的成都发展将依托这一中心构建自己的都市圈空间架构。