坚持和完善党的领导制度体系

中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部教授 张荣臣

中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部博士研究生 苟立伟

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。

——2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出

要坚持以党的政治建设为统领，坚决维护党中央权威和集中统一领导。

——2018 年1 月11 日，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话时强调

党的十九届四中全会审议通过的《决定》，提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的13条路径。其中，第一条路径就是“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。这充分体现了党的领导制度体系在国家治理体系中的统摄性地位。在这方面，全会进行了6个方面的具体制度安排，我们必须深刻把握，在实践中全面贯彻落实。

一、党的领导制度体系在国家治理体系中处于统摄性地位

在我国国家治理体系中，有众多制度体系，这其中，党的领导制度体系无疑是居于统摄性地位的，因为党是最高政治领导力量，党的领导体现在党和国家事业的方方面面。

（一）党是最高政治领导力量

党的十九大报告明确指出，“党是最高政治领导力量”，关于这个界定，应该从以下几个方面来理解。

1.党的领导核心地位的形成是历史的选择、人民的选择。历史的主体是人民，历史的选择最终要通过人民的选择来实现。1944年，一位美国记者问毛泽东：“你们办事，是谁给的权力？”毛泽东明确地回答：“人民给的。”1945年8月13日，毛泽东在《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》中指出：“人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。”中国共产党适应人民需要，领导人民推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫，人民选择了中国共产党。中华人民共和国成立后，人民希望国家繁荣昌盛，党适应这种需要，领导人民为恢复和发展国民经济而奋斗，完成社会主义改造，进行社会主义建设；党的十一届三中全会以后，党领导人民进行改革开放，开创中国特色社会主义事业，为实现中华民族伟大复兴而奋斗。历史表明，中国共产党的领导地位和执政地位不是自封的，而是历史和人民选择的结果。

2.党的领导核心地位的形成和延续是由党自身的状况决定的。党自身的状况决定了党有能力、有资格成为中国的最高政治领导力量并坚持领导核心地位。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的根本宗旨是全心全意为人民服务。党的初心和使命是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。这些因素决定了在当代中国，党有能力、有资格维持自己的领导核心地位。

3.实现中华民族伟大复兴必须坚持中国共产党领导。实现中华民族伟大复兴是一个长期且复杂的社会历史进程，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，必须进行具有许多新的历史特点的伟大斗争。在这一过程中，不可避免地会遇到各种矛盾和阻力，因此必须在中国共产党这个强有力的领导核心的领导下才能实现。

4.坚持和维护党的领导核心地位，必须坚持党对一切工作的领导。2017 年10 月18 日，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的领导的实质就是帮助人民群众认识自己的利益，并且团结起来为自己的利益而奋斗。在新时代，我们要把“坚持党对一切工作的领导”作为坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，并将此落实到一切工作中去，贯穿到经济社会各个领域、改革发展每个环节。

（二）中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征

2018年3月11日，十三届全国人大一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》第三十六条，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”增写入《中华人民共和国宪法》第一条第二款。这个重要论断深刻揭示了中国共产党领导与中国特色社会主义之间内在的统一性，高度确认了党的领导的极端重要性，标志着我们对党的领导和中国特色社会主义关系的认识达到了一个新高度。

1.理论逻辑。中国特色社会主义，包括中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度、中国特色社会主义文化。它们的形成与发展，都与中国共产党有着密不可分的联系，都是在中国共产党领导下形成并发展的。

2.现实逻辑。当今世界正面临百年未有之大变局，各种力量分化组合，机遇与挑战并存；当今中国，正处于决胜全面建成小康社会，建设社会主义现代化强国的时期，只有坚持和加强党的领导，才能从容应对外部挑战，抓住发展机遇，才能承担起繁重的发展任务，确保我国继续沿着中国特色社会主义的方向前进并不断取得新的成就。

（三）中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势

中国特色社会主义制度自身具有多方面的优势，这其中，党的领导是最大优势，它决定着其他优势的存在、彰显和不断发展。具体说来，这个优势主要是通过党的政治领导、思想领导和组织领导三种领导方式来实现的。

1.党的政治领导指引明确的政治方向。党的政治领导决定国家改革发展的政治立场、政治方向、政治原则。中国共产党鲜明的政治立场，就是坚决维护以及实现无产阶级和最广大人民群众的根本利益。这种政治立场决定了党把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，始终致力于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。因此，坚持党的领导就成了当代中国不可动摇的政治原则。

2.党的思想领导确定正确的思想路线。中国特色社会主义道路的开辟，中国特色社会主义理论体系的形成，中国特色社会主义制度的确立，中国特色社会主义文化的发展，最基本的前提就是党的实事求是的思想路线的恢复。改革开放初期，通过真理标准问题大讨论，党恢复了解放思想、实事求是的思想路线，打开了当代中国发展进步的思想闸门。中国特色社会主义制度的优势，依赖于党确立的正确的思想路线，依赖于这条思想路线指引下的理论创新和实践创新。

3.党的组织领导统领先进的组织建设。所谓组织领导，是指充分发挥各级党组织的战斗堡垒作用，以广大党员的先锋模范作用，来带动和影响人民群众，从组织上保证党的纲领和路线方针政策，国家的宪法、法律付诸实施；培养、选拔、考核和监督干部，并向国家机关推荐德才兼备的干部，以此成功地推进中国特色社会主义事业的发展。由此可见，组织领导能够确保全党和全国各族人民共同朝着中国特色社会主义事业的方向发力，共同书写中国特色社会主义这篇大文章。

二、健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系

党的十九届四中全会审议通过的《决定》，就健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系进行了6项具体制度安排，这构成了党的领导制度体系的基本要素，是准确把握国家治理的关键和根本，必须全面贯彻落实。

（一）建立不忘初心、牢记使命的制度

2019年6月24日，习近平总书记在主持中央政治局第十五次集体学习发表重要讲话时指出：“党的初心和使命是党的性质宗旨、理想信念、奋斗目标的集中体现，越是长期执政，越不能忘记党的初心使命，越不能丧失自我革命精神。”

《决定》把“不忘初心、牢记使命”纳入党的制度建设，这在党的历史上是第一次。建立这方面的制度就是要在制度的框架内使全体党员明白“我是谁、为了谁”，并在制度的规约下践行党的初心，完成党的历史使命。在具体要求上，强调要“确保全党遵守党章，恪守党的性质和宗旨，坚持用共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想凝聚全党、团结人民，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民、指导工作，夯实党执政的思想基础。把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员干部的终身课题，形成长效机制，坚持不懈锤炼党员干部忠诚干净担当的政治品格。全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，持续推进党的理论创新、实践创新、制度创新，使一切工作顺应时代潮流、符合发展规律、体现人民愿望，确保党始终走在时代前列、得到人民衷心拥护”。

（二）完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度

2018年1月11日，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话时强调：“要坚持以党的政治建设为统领，坚决维护党中央权威和集中统一领导。”保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。

《决定》提出完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，是从加强党的政治建设的角度出发进行的制度安排。在具体要求上，提出“推动全党增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚决把维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位落到实处”。在体制机制方面，提出“健全党中央对重大工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，确保令行禁止”。此外，还提出“健全维护党的集中统一的组织制度，形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，实现党的组织和党的工作全覆盖”。

（三）健全党的全面领导制度

党的全面领导是对党“总揽全局、协调各方”领导地位的准确界定，它是具体的，不是空洞的、抽象的，必须体现到治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中。

《决定》具体部署了健全党的全面领导制度，主要有三个方面：一是“完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度”，目的是确保党在各种组织中发挥领导作用；二是“完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导落实到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局各方面”，目的是实现党的领导在党和国家各项事业中全覆盖；三是“完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程”，目的是确保党的领导能够覆盖党和国家机构运作全过程，推动各方面协调行动、增强合力。

（四）健全为人民执政、靠人民执政各项制度

为人民执政、靠人民执政是党的领导的根本目的和根本方式。健全这方面的制度，就是要坚持以人民为中心，紧紧依靠人民治国理政。

《决定》主要从贯彻党的群众路线和健全群团工作体系两个方面具体部署了这方面的制度。关于贯彻党的群众路线，强调要“完善党员、干部联系群众制度，创新互联网时代群众工作机制，始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众，深入群众、深入基层”。关于健全群团工作体系，强调要“健全联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人民团体增强政治性、先进性、群众性，把各自联系的群众紧紧团结在党的周围”。

（五）健全提高党的执政能力和领导水平制度

党的执政能力和领导水平决定治国理政成效。当今，国内外环境发生深刻变化，对我们党的执政能力和领导水平提出了更高要求。健全提高党的执政能力和领导水平制度，就是要改进党的领导方式和执政方式，全面增强党的执政本领，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

《决定》从多个层面进行了这方面的制度安排。在民主集中制层面，强调要“完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力”。在决策机制层面，强调要“加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”。在改进党的领导方式和执政方式层面，强调要“增强各级党组织政治功能和组织力”。在激励机制层面，提出要“完善担当作为的激励机制，促进各级领导干部增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领，发扬斗争精神，增强斗争本领”。

（六）完善全面从严治党制度

全面从严治党，基础在全面，关键在严，要害在治。完善这方面的制度，就是要不断推进党的自我革命，提高党解决自身问题的能力，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

《决定》在完善全面从严治党制度方面，强调“贯彻新时代党的建设总要求，深化党的建设制度改革，坚持依规治党，建立健全以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设的体制机制”，并从多个方面进行了具体部署。比如，在党的组织工作方面，提出要“坚持新时代党的组织路线，健全党管干部、选贤任能制度”；在规范党内政治生活方面，提出要“严明政治纪律和政治规矩，发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态”；在落实全面从严治党责任方面，提出要“完善和落实全面从严治党责任制度”；在党的作风建设方面，提出要“坚决同一切影响党的先进性、弱化党的纯洁性的问题作斗争，大力纠治形式主义、官僚主义，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。

讨论题：

1.如何理解党的领导制度体系在国家治理体系中处于统摄性地位？

2.结合实际，谈谈怎样健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系。