法治的跬步

黄鸣鹤

去年年底召开的十三届全国人大常委会第七次会议上，全国人大常委会法工委提交的关于2018年备案审查工作情况的报告指出:“通过调研论证，各有关方面对收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神，我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。”这一信号意味着，过去十几年中充满争议、颇受诟病的收容教育制度，在可期待的时间内即将落幕。

收容教育制度可预期的未来命运，不禁令人想起已经退出历史舞台的另两项旧制度：“收容遣送”和“劳动教养”。2003年，大学毕业生孙志刚在广州街头行走时，仅因没有办理暂居证及随身携带身份证，即被视为“三无人员”而遭收容，最终在收容人员救治站被野蛮殴打身亡。“孙志刚事件”所引发的舆情，激起了全社会对收容遣送制度的质疑浪潮并直接导致该制度被废止。同样，曾经实施了五十多年的劳动教养制度，也因弊端丛生而饱受批评，全国人大常委会于2018年年底通过相关决定，宣告废止该制度。

“收容遣送”“劳动教养”和“收容教育”三项制度之所以颇受非议，根本原因就在于，这三项制度未经法院判决宣告，即可对公民采取长达数月甚至数年的限制人身自由的强制措施，违反了宪法等上位法的相关规定。现行宪法第三十七条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”2000年3月出台的立法法也明确规定：“对于公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”2012年起实施的行政强制法则进一步细化规定：“行政强制措施由法律设定。”正是由于与上位法相冲突，在“收容遣送”“劳动教养”两项制度被废止后，收容教育制度的合宪性问题，也引起了广泛的讨论与批评。

收容教育制度设置于国务院1993年发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，其具体定义是“对卖淫、嫖娼人员集中进行法制教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施”，并规定“收容教育期限为六个月至二年”。从这些规定看，国务院的行政法规，设置了事实上的限制人身自由的强制措施，这显然有违立法法、行政强制法等法律的规定。因而收容教育制度与上位法具体规范间存在的冲突，始终是社会质疑的焦点，包括诸多法学专家、人大代表、政协委员及普通公民在内，要求对其进行合宪性审查的呼声不断高涨。

事实上，“收容教育”“收容遣送”与“劳动教养”三项制度除抵触上位法、越权限制公民人身自由外，也对司法制度的具体运行造成了困扰。以已经废止的劳动教养制度为例，笔者早年在基层法院刑庭工作期间，就常常遭遇奇葩现象，一些老扒手被公安机关抓获后，在供述时往往故意增加自己的盗窃数额，以便达到刑事起诉线，宁愿到法院接受刑事审判，也不愿意被劳动教养。原因就在于，对于小数额盗窃罪，适用刑事诉讼程序追究刑责，一般判处拘役或几个月有期徒刑，且享有上诉、减刑、假释等程序权利，而劳动教养限制人身自由的时间跨度从几个月到最长四年，仅行政审批程序进行，且所享有的救济途径及权利很少。可以说，无论是“收容遣送”“劳动教养”还是“收容教育”，在制度衔接层面上都存在着严重的不合理，有损国家法制的统一性和均衡性。因而将这些制度画上句号，不仅有利于保护公民权利，也是维护国家法制、实现法治正义的必然要求。

罗马城不可能在一夜中建成，中国法治也是。纵观近代世界法治发展史，公平正义法治价值之确立、公民权利之平等保护，也是一个跬步渐进的过程。从这个意义而言，收容教育制度的有望废止，既是推进合宪性审查的重要一步，也是法治进步的必经过程。说到底，中国法治之路，宜反求诸己，初心不忘，步履不辍，日积跬步，终至千里，法治可期。