中国特色自由贸易港的政策和制度体系研究

◎李锋

2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上发表重要讲话时强调，党中央支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。4月14日《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》发布并明确提出：到2025年，自由贸易港制度初步建立；到2035年，自由贸易港的制度体系和运作模式更加成熟。中国特色自由贸易港应加快建立具有国际竞争力的政策和制度体系，集聚国际要素和高端人才，引领新一轮改革开放、促进高质量发展和推动经济全球化。

建立高度自由化的贸易制度

中国特色自由贸易港不应以政策复制推广为目标，应以国际特定区域“境内关外”管理制度为参照，逐步建立高度自由化的贸易制度。我国建设自由贸易港不是“白手起家”，自由贸易试验区已在多个关联方面开展了制度准备或实践探索[1]，新加坡、迪拜和中国香港等自由港也有很多成功的经验可借鉴。中国特色自由贸易港应结合我国的实际情况，探索建立“一线放开、二线管住、港内自由”的高度自由化贸易制度。“一线”是指国境线，“二线”是指自由贸易港与非自由贸易港区域的连接线。

1.“一线放开”

它是指对进出自由贸易港的货物实行负面清单管理。除法律、法规及国际公约规定禁止入境的少数货物外，其他货物可自由进出自由贸易港，不受数量、途径、关税、原产地、起运国或指运国等条件的限制。取消或最大程度简化入港货物的贸易管制措施，船只从海上进入或驶离港口时只需预先报送舱单，货物在港内装卸、转船和储存不受海关限制。

2.“二线管住”

它是指对自由贸易港与国内其他区域之间进出的货物实行常规监管。货物从国内其他地区进出自由贸易港，按国家相关规定办理进出口申报手续。货物在自由贸易港与境外其他地区之间通过国内其他口岸进出境的，比照现行过境、转运或通运货物实施监管。自由贸易港的“二线”可以不采用保税区那样的物理围网，而是采用现代信息技术进行数据采集和监管，并区分出不同企业甚至相同企业的离岸业务和在岸业务。提升国际贸易“单一窗口”平台功能，将涉及贸易监管的海关、检验检疫、海事、口岸、边检、外汇、税务和支付等相关监管部门接入“单一窗口”作业平台，平台功能覆盖贸易许可、舱单申报、报关通关、监管执法、资质登记、支付结算和税务管理等，守住安全底线，防止走私、逃税和热钱大规模进出。

3.“港内自由”

它是指货物可以在港内自由中转、存放、加工和交易。从制度体系看，目前我国海关围绕“一线、二线”对口岸货物、保税货物、国内货物已形成相对成熟的管理制度，自由贸易港应探索建立促进在“一线”进出的国际货物跨境流动制度。并在“一线、二线”采取不同区分措施，在自由贸易港内实施风险管理下的“不干预”。同时引入信息技术实现各类货物在港内的“有痕流动”。各类货物在自由贸易港内可以动态组合、自由切换，货物不仅可自由改变位置状态、物理状态和经济状态，还可自由改变管理状态——货物所有人可以向海关等部门提出申请在结清现有状态的溯及义务后执行新的管理状态，将“进出口两道海关干预”变为“港区内一道自主完成”，最大程度发挥港口的集疏运能力[2]。

建立高度便利化的投资制度

改革开放以来，外商投资企业推动了资源配置、促进了市场化改革，对我国经济发展发挥了重要作用。推进供给侧结构性改革和实现经济高质量发展，都要继续利用好外资。中国特色自由贸易港应借鉴国际自由港和国际投资规则，在自由贸易试验区建立与国际贸易规则相衔接的制度体系基础上实行更高水平的开放，创新和优化现有的各类投资机制和政策，逐步建立高度便利化的投资制度。

1.探索建立最高标准的市场准入制度

除涉及国家安全、文化等少数领域外，全面取消金融、环保、交通运输和航运服务等领域对外商投资的准入限制，取消投资者股比、经营范围等准入限制，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。自由贸易港在设立程序、资本要求和外汇管制等方面不设任何限制，为企业开展对外贸易、离岸支付结算、跨境投融资等提供便利。

2.探索建立与国际通行规则接轨的企业退出机制

建立健全企业破产清算、重组重整和市场化法治化退出机制，率先开展个人破产的司法探索，破解“破产难”“退出难”问题。

3.探索实行最低干预程度的商事登记监管制度

创建覆盖企业准入、准营、退出全生命周期的商事制度改革新机制、新模式，全面提升营商环境。探索试点商事登记确认制，以商事登记实名认证、全程电子化办理、要件式智能化审理、申请人承诺制为支撑，最大程度简化商事登记手续，提供方便快捷的企业注册制度。放宽港内企业住所（经营场所）登记条件，取消企业经营范围限制，在合法的前提下企业可自由经营各项业务，无须审批。

4.确立竞争政策的基础性地位

以“规制中立”为原则，建立特许经营行业准入和规制体系，让各类市场主体自主进入，公平竞争。健全公平竞争审查机制，对政府制定的市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购等政策进行审查，确保这些政策符合公平竞争要求。除部分特殊产品和服务外，各级政府在自由贸易港内采购产品或服务时，各类市场主体均一视同仁，享受同等待遇。未经法规许可，政府不应单方面向在自由贸易港注册、经营的国内外企业提供任何有碍公平竞争的直接补贴。

建立便利要素自由流动的政策体系

自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态，需要建立有利于资金、人员、信息和数据等要素自由流动和优化配置的政策体系，建立与国际通行规则相接轨、具有国际竞争力的基础性生产要素市场化流转的法规体系，促进资本、劳动力、土地、技术等要素在自由贸易港内自由流动和优化配置。

1.探索建立以贸易投融资资金自由收付为重点的跨境金融管理制度

基于跨境资金宏观审慎管理和风险可控的金融风险监管要求，在自由贸易港实行贸易结算资金自由收付制度。金融机构可凭港内企业提交的收付款指令，直接办理经常项下本外币结算业务。支持金融机构为港内企业提供有真实贸易背景的本外币国际贸易融资与再融资。推进港内国际贸易结算自由，港内可使用任何货币进行贸易结算。企业在港内银行可开立多种货币账户，自由选择贸易结算币种。加快完善资本监管、行为监管和功能监管方式，逐步实现境外资金自由进出。

2.探索实行自然人自由进出政策

在自由贸易港实施针对外籍人员“一线放开、二线管住”、针对国内人员的“一线管住、二线放开”的管理制度。外籍人员进入自由贸易港，可直接办理落地签证，如果由自由贸易港进入关内（“二线”），则需要按国家制度办理相关入境手续。建议前期可先放宽高科技人才进出自由贸易港的限制，待条件成熟后再全部放开。国内人员可通过电子卡口自由进出自由贸易港，如离开境内（“一线”），则需要按国家制度办理相关出境手续。在港内设立出入境管理机构，由国家相关部门授权办理相关口岸签证、外国人停留居留证等出入境证件。外籍人员在港内工作采取备案制，不限制雇佣外国员工数量。对在港内工作、生活的外籍人员，给予办理多次出入境的签证证件便利政策。建立“候鸟型”人才引进和使用机制，设立“候鸟”人才工作站，允许内地国企、事业单位的专业技术人才按规定在自由贸易港兼职兼薪、按劳取酬。国家应支持自由贸易港开展国际科技人才管理改革试点，允许外籍和港澳台地区技术技能人员按规定在自由贸易港就业、永久居留[2]；扩大外籍科技人才长期居留许可签发范围，探索对符合条件的外籍专业人士颁发“高科技人才绿卡”，使其享受中国公民同等待遇。

3.实行便利使用国际互联网信息政策

在保障网络信息安全的前提下，运用电子身份证、人脸识别等先进技术，允许自由贸易港内实名认证人员查阅国际互联网信息。探索以试点形式逐步提升互联网资讯开放水平，推广前海通过公共WIFI网络平台向香港客户提供上网通道做法，允许部分合格企业经登记后，更开放地接入域外网站。

建立具有国际竞争力的财税政策

与自贸试验区成功避免税收洼地不同，自由贸易港需实施特定的税收优惠政策。由于自由贸易港处于境内且具有高度自由的要素流动特征，为避免税基侵蚀和利润转移，应在流转税上进行特殊设置。可借鉴中国香港、新加坡和迪拜杰贝阿里自贸区的财税政策，在进口关税、增值税、消费税和所得税等税种上进行政策创新。

1.探索实施关税、增值税及部分消费税免征政策

除少数特殊商品外，一般货物免征关税和进口环节海关代征税。国内货物入港视同出口，实行出口退税。在保税区或自贸试验区内已经有免征增值税和消费税的先例，尤其在税务征管体制改革的背景下，自由贸易港可探索全面免征增值税，除一些奢侈品或国家限制出口或进口的商品征收一定的消费税外，其他商品或服务的消费可以免征消费税[3]。同时，在符合税制改革方向、国际惯例及不导致利润转移和税基侵蚀前提下，积极研究完善适应境外股权投资和离岸业务发展的税收政策。

2.探索实施低税率的所得税政策

新加坡实行低税赋的企业所得税和个人所得税政策，以具有国际竞争力的低税赋政策吸引全球贸易与投资集聚。我国的自由贸易港可借鉴国际经验，对初创型科技企业实行企业所得税“两免三减半”政策，其他公司所得税按15%的税率征收；对企业聘用外籍员工、拥有境外永久居民身份的员工、归国留学人员等，其工资薪资所得应纳税额超过应纳税所得额15%的，可选择个人所得税按15%的税率征收；对在港内开展对外贸易投资业务的企业和个人，其对外业务所得的利息、股息、红利和股票等收益实行免征所得税政策。完善境外所得税收抵免方式，对港内注册的各类投资者，因非货币性资产对外投资等资产重组行为而产生的资产评估增值部分，可在不超过规定期限内，分期缴纳所得税。

3.研究推进简单税制改革

可在自由贸易港试点简单税制改革，合并和减少收税和收费项目，探索税费制度改革。基于企业总体税赋水平，简化税种，研究设置企业所得税、个人所得税和物业税三种直接税，并设立免税额制度。

建立安全高效的监管机制

探索建设中国特色自由贸易港应在实施具有国际影响力的系统性制度安排和设置便利化政策的基础上，对标国际最高标准、最好水平，探索构建“物理围网+智能卡口+联网监管”的组合监管模式，打造开放自由、监管便捷、智能高效和法治安全的具有中国特色的自由贸易港监管机制，形成开放度最高、国际竞争力最强、风险防控有效的中国特色自由贸易港。

1.探索实施经营自由、守法便利的运行管理机制

切实转变政府管理方式，弱化干预，强化事中事后监管，给予市场主体充分自由。港内企业实施自我管理、自建账册和联网存证备查，自主开展进出口业务以及港内货物仓储、加工、组装、维修、检测、展示和交易等业务。除因国家安全、公共安全和生态安全等重大公共利益外，最大限度取消生产经营许可证等管理方式。实施企业信用分级分类管理，加强企业经营各环节的信用管理，建立诚信管理、失信名单披露、市场进入和退出制度。实施统一的企业信用管理制度，综合海关、金融、保险及其他领域信用，对自由贸易港内的企业实行统一身份认证、统一诚信建档、统一信用评级，动态记录企业诚信信息。

2.建立信息化实时监管模式

创新货物通关监管制度，自由贸易港海关以舱单申报实现“一线”放开，以智能精准监管实现“二线”高效安全管住，以货物分类管理实现港内自由，同时匹配海关“一次申报、分步处置”的通关流程和两中心的风险处置指挥平台，在“一线”重点管住安全准入风险，在“二线”重点管住税收风险，由此形成多样化的通关流程组合。在“一线”实现舱单申报，承运人通过国际贸易“单一窗口”的运输工具申报功能，申报“一线”进出境舱单信息，并由货物收发人作出货物状态声明，一般不再履行其他申报手续、不递交纸质单证。海关一、二级风险防控中心统筹开展舱单数据验证和风险分析，在货物抵港前完成对安全准入物项的筛查和确认。除非有确切违规证据加载参数和指令，一般不进行正面干预和货物检查。

在自由贸易港“一线”不进行商品检验，但保留边境安全、知识产权保护、强制卫生检疫及动植物检疫的执法，实施精准式布控、一站式作业、高效率验放，最大程度降低通关制约。在“二线”实施智能监管，围绕“二线”卡口的智能化验放和数据比对，落实“先出区、后报关”“批量放行、集中申报”、企业自报自缴以及汇总缴税等多元化制度创新成果。同时，在自由贸易港内创新多种服务贸易联动监管模式，实施一站式备案、一个平台监管、一道环节作业，坚持事前放开、事后把关，避免过度干预。全面应用物联网技术，实现区域管理智能化，以电子围网取代物理围网，配套统一的视频监控系统和作业平台，实施综合应用视频和远程无人查验。建立港区GPS全景管理系统，实现货物轨迹监控和账册数据的自动比对。主要通过先进技术手段掌握货物和企业信息，开展后台风险研判，采取线上作业和信任式管理。

3.建立健全金融监管与风险防范机制

境外资金进入“二线”，或“二线”内的资金进入自由贸易港适用现有的金融监管措施。建立跨境资金流动的监测分析平台，探索金融消费者权益跨境保护机制，健全“三反”行动的国际合作工作机制。借鉴迪拜经验，探索设立自由贸易港统一的监管机构，如中国特色自由贸易港金融事务管理局，具体负责对自由贸易港内金融市场、在岸及离岸金融活动与机构进行监管，在全国人大授权范围内承担辖区内金融领域的立法与执法工作，组织国际监管信息交流与合作等。遵循“金融审慎例外”的原则，掌握金融开放主动权，建立和完善系统性风险预警、防范和化解体系，守住不发生系统性、区域性风险的金融风险防范底线。依托跨境资金监测和金融风险监管相关平台，建立自由贸易港跨境资金监测体系，加强跨境外汇以及人民币资金流动监测和异常情况分析，防范跨境资金流动风险。