深化北京养老服务供给侧改革

◎黄石松

人口老龄化是贯穿21世纪我国的基本国情，积极应对人口老龄化是首都北京躲不开、绕不过去的重大战略问题。

痛点与难点

截至2017年底，北京市60岁及以上户籍老年人口为333.3万人，占户籍人口总数的24.5%；预计到2050年将超过800万人，占总人口比例也将上升到35%以上。在落实北京城市总体规划、贯彻以疏解非首都功能为牛鼻子的京津冀协同发展战略过程中，人口老龄化将对首都经济社会发展和城市治理产生全面、深刻、持久的影响。

党的十八大以来，北京市老龄事业财政投入逐年增加，“三边四级”（政府主导下，通过构建市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的四级居家养老服务网络，实现老年人在其周边、身边和床边就近享受居家养老服务）社会化养老服务体系加速完善，养老公共服务设施不断升级，养老市场全面放开，应对人口老龄化取得了实实在在的成绩。然而，同新时代人民群众对美好生活的新期盼相比，北京老龄和养老服务工作中发展不平衡、不充分的矛盾仍然存在，反映出鲜明的首都发展阶段性特征。突出表现在：一是社会化养老服务体系建设不平衡，存在不连通、不衔接和不同步现象。二是不同的供给方式之间不平衡，机构养老存在总体上床位不足与高空置率并存的矛盾，社区养老存在着定位不明确、可持续的运营模式不清晰的矛盾，居家养老服务存在市场发育不充分，价格与成本倒挂的矛盾，且面临新旧体制转换、新旧动能转换的压力。三是养老服务政策整体合力有待提升，存在碎片化、短期化和急于求成现象。四是养老服务资源整合不足，跨区域、跨部际之间未形成共建、共治、共享的有效机制。主要体现在城市地区与农村地区、中心城区与其他地区资源分布的不平衡，京津冀三地养老资源和养老服务的不平衡，以及为老服务医疗发展的不充分，医疗服务与养老服务融合的不平衡不充分，中央党政军、央企等养老资源和北京市属养老资源统筹不够[1]。

此外，如何从京津冀乃至全国范围内配置人力资源，解决北京对养老服务人才需求，又不因此形成外来人口增长的压力是一个亟待破解的难题。

形势与任务

“十三五”是北京积极应对人口老龄化的窗口期，人口老龄化工作面临着新的形势和任务：

1.从总体上看

自2014年2月习近平总书记视察北京，提出京津冀协同发展国家战略以后，其发展进入了新的历史阶段，即落实首都城市战略定位、推进以疏解非首都功能为牛鼻子的京津冀协同发展战略的新时期，贯彻落实北京城市总体规划，北京面临着城市发展模式的深刻转型。

2.从人口数量和结构上看

在贯彻落实党中央确定的、北京城市总体规划明确的2300万人口天花板的调控任务的同时，随着老龄人口的自然增长，生育政策调整完善持续推进，北京市的生育水平或将发生变化，与此同时，疏解非首都功能将导致人口迁移流动出现许多新特征，北京已进入人口老龄化加速发展阶段，并将迈进人口深度老龄化阶段。

3.从老年人的需求特征来看

未来5-10年，健康活跃的老年人数量将增长最快。一方面，60岁退休后到75岁这个年龄段的人群基数最大、增长最快；另一方面，随着近年来财政投入增加、政府兜底人群养老问题逐步得到解决，主要矛盾可能转化为满足老年人需求升级换代的问题，从服务需求上看，需更加关注健康养老、积极养老，通过创新体制机制，满足老年人在精神文化生活、社会参与和民主共治等方面发展的需求，提高养老服务的质量和层次，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，最大限度地提高全社会老人的幸福感、满足感、安全感[2]。

思考与对策

1.坚持五项原则，准确把握新时代新格局

积极应对人口老龄化工作应“跳出北京看北京”，处理好五个关系：

（1）与北京城市总体规划的衔接。必须衔接好养老服务体系建设和城市公共服务体系建设，实现社会化养老服务体系的城乡统筹和区域统筹，实现为老服务的均等化。和谐宜居之都必须适老宜居，其环境的建设将成为城市建设和设施完善的主要内容之一。

（2）与京津冀协同发展的衔接。京津冀养老工作协同决不是将北京的老人疏解到河北去养老，三地养老工作的目标首先是完善各自的社会化养老服务体系，同时根据各自的人口老龄化特征和资源禀赋优势，通过相关立法、政策、规划、体制和工作机制安排，实现优势互补和共建、共享，从而探索出一条特大型城市群应对人口老龄化的新路。

（3）事业和产业的统筹协调发展。养老事业的发展为养老产业的发展提供了基础和支撑，养老产业的发展对养老事业又形成有益的补充。因此，须发挥市场在资源配置中的决定性作用，保证多层次、多样化、社会化服务的提供。同时也要更好地发挥政府保基本、建体系、强监管的作用。

（4）行政管理体制和社会参与机制的衔接。完善“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的有效实现形式。老龄工作决不是北京的地方事务，老龄委的工作机制可借鉴首都规划委的运行机制，吸收中央党政军相关部门参加，建立良好的共建共享机制。同时，须充分调动社会的积极性，建立老年人对养老行业服务质量和诚信体系建设的参与机制，有序扩大社区居家老年人的参与，发挥民主监督的作用。

（5）老龄社会治理与依法治国的衔接。完善老龄社会法律体系建设，提升城市治理体系和治理能力现代化水平。

2.创新供给方式，着力解决发展中的不充分问题

新时代老龄工作最大的矛盾仍然是发展不充分。从国外经验看，除机构养老、社区养老和居家养老三种方式外，养老供给呈多元化、个性化特征，如抱团养老、集中式养老等都很盛行。即便是机构养老这一方式，也由于融资方式、土地使用方式和保险资金、社会资本以及慈善机构介入方式不同，分为私立养老院（retirement homes）和长期护理院（long-time care homes），其中私立养老院又可细分为：老年公寓（seniors apartment）、独立生活单元（independent living unit）、协助生活单元（assisted living unit）、失智护理（memory care）等。近年来，由于社会资本的进入，北京也出现了“泰康”“乐成”等细分产品，满足了一部分追求更高生活品质、更新生活方式的老年人的需求。未来，出生于20世纪60年代的人将逐步步入老龄，他们因为经历了改革开放的经济发展，所以不论是在消费观念、消费能力还是对于互联网等新技术的使用等方面与此前的老年群体都具有很大区别，使得养老服务产品和养老服务业均面临着新旧动能转换和升级换代等挑战。如何全面总结北京近年来在创新养老服务供给方式上的改革和创新的经验，同时借鉴国内外的先进理念和方式进一步解放思想，提供更加有效、更高质量的养老供给迫在眉睫。

3.推进产业融合，解决发展中的不平衡问题

2020年，在完成“十三五”养老事业和老龄工作专项规划以后，北京市“三边四级”养老服务体系的硬件设施建设基本完善，必须立足首都战略定位，发挥首都资源优势，准确把握养老服务及其相关产业在经济社会发展中的作用，认清首都养老服务业区别于其他地区、其他行业的特征，全面放开养老服务市场，发展适合首都战略定位的老龄产业。

（1）运用好首都作为全国科技中心的资源优势，完善科技政策，推动互联网、物联网和人工智能等新一代信息技术在为老服务领域的运用，掌握一批核心技术，培育一批具有国际竞争力的养老科技企业。

（2）运用好首都作为全国文化中心的资源优势，推动老龄文化事业和涉老文化创意产业的发展。

（3）运用好首都作为国际交往中心的优势，推动涉老领域国际交流，大力发展老龄会展、老龄教育和老龄国际旅居等新兴业态。

（4）运用好首都金融资源优势，开发适合老年人的金融产品，发展涉老金融产业。

（5）运用好首都教育资源和医疗资源优势，加快建设养老服务人才职业体系，加大人才培养力度，为深度老龄化的到来做好人才储备。

4.推进区域协同，着力提高资源配置效率

在推进北京市行政辖区养老资源整合的同时，必须推进京津冀养老工作的协同，建立更大、更加开放有序的市场，实现资源的优化配置，运用好京津冀协同的资源服务老龄产业和老龄事业的发展。

（1）建立健全区域养老工作协作协商机制，通过项目化方式，推动建立区域养老服务行业联合平台，全面提升协同能力。

（2）统一统计口径，明确统计范围，健全指标体系，建立共享数据平台，共建养老服务领域统计制度。

（3）以“一地认证，三地认可”为目标，探索养老服务机构设施、服务和管理标准，老年照护需求评估标准和评估结果，养老护理员从业资格的互认互通。

（4）以推动异地结算为目标，研究建立养老服务补贴异地结算机制。

（5）以公平放开养老市场为目标，制定区域内产业资本和品牌机构进入当地养老市场指引。

（6）推进区域养老智慧服务体系建设，推进智慧养老数据、信息和接口等统一，形成大数据，共同打造助推养老产业发展平台。

（7）建立养老诚信系统和失信登记制度，实行信息互通互联。建立异地处罚及时通报机制，对违反有关规定的养老服务机构实施区域内行业准入限制。

（8）研究建立区域共认的护理员资质评价制度，培育养老从业人员专业化市场，推动区域内各地养老服务人力资源合理流动和有效配置。

5.推进医养结合，努力实现跨部际共建共治共享

（1）必须突破医疗行政管理系统和养老行政管理系统的壁垒，统筹好为老服务医疗资源和养老服务资源，实现医养结合的真正落地。

（2）推进制度对接，加快中央单位养老保险制度改革，实现本地化、同城化待遇。可以将中央单位干部职工纳入北京通养老助残卡的发放范围，让北京市所有针对高龄、失能、失智老人及老人巡视探访等制度覆盖到中央单位；实现中央和地方的共建、共治、共享。