中国在中东的领事保护：理念、实践与机制创新

文/张丹丹 孙德刚

党的十八大以来，随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的推进，中资企业在中东地区的直接投资和工程承包额呈高速增长势头，国有企业以及大型民营企业外派人员的数量和规模大幅增加，迪拜的“龙城”“轻工城”“中国建材批发中心”、科威特龙城等都是华商集中的地区。中国公民在中东的领事事件也随中东局势的复杂化而呈增长之势，尤其是近年来中东国内体系和地区格局处于转型期，给中国在该地区的领事保护带来了新挑战。中国公民在中东遭遇的安全事件包括政局动荡、恐怖袭击、政权更迭、绑架、抢劫、公共安全事件等。

中国在中东成功的领事保护案例表明，中国外交从理念到实践都将海外公民的安全作为重要的战略议题，是“外交为民”理念的重要体现。领事保护是一项系统工程，需要中央、地方、驻外使领馆、企业、个人等各行为主体的配合与协调；需要因地制宜，制定预案，在对象国出现重大危机时根据不同形势选择不同的领事保护方式。

中国在中东领事保护的理念与实践

第一，领事保护对内统筹不断完善。自改革开放到2003年中国政府提出“以人为本”的理念，中国的领事保护工作全面开展。海外公民安全引起了党和国家领导人的高度重视。中央对海外公民安全的重视集中体现在亲自抓撤侨工作上，从被动应对到主动谋划，从边实践边检验到建立一套撤侨工作机制，逐渐形成一套切实可行的固定模式。该阶段中东地区的中国公民频遭安全威胁，中国在全球20次较大规模的撤侨行动中，有7次发生在中东，仅2011年利比亚爆发内战后中资企业直接经济损失就高达200亿美元。

在海湾战争和伊拉克战争期间，国务院专门成立了由外交部、公安部、交通运输部等多部委组成的协调小组，并建立了应急、协调机制，为此后“中国公民和机构安全问题联席会议制度”的形成奠定了基础。2004年，国务院召开专门会议，研究海外公民和海外利益的安全问题，规定所有驻外机构和人员要从外交全局角度出发，切身领会我国境外人员和境外机构所处的环境，做好安全保护工作，并首次建立了“国务院联席会议机制”。同年，负责统一协调海外重大安全事件的“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”成立，该部际联席会议由外交部牵头，国务院有关部委和军方共20多个成员单位参加。2004年7月，外交部成立了涉外安全事务司；国务院召开会议，研究部署加强我国境外人员和机构的安全保护工作。这是中国高层首次集体讨论海外公民安全问题。领事保护已成为中国外交工作的重要组成部分，直接影响到国家形象、党的执政能力和海外利益保护的效果。2005年外交部开始对重点地区和重点事态提前发出提醒，并通过新闻媒体对外发布。

第二，领事保护制度日益健全。改革开放后，中国突破意识形态束缚，实现了中国中东外交从意识形态导向型到国家利益导向型的重大转型。1978年初，国务院华侨事务办公室重启，与外交部一起处理海外华人华侨事务；1979年7月，中国正式加入《维也纳领事关系公约》，为中国发展对外领事关系、开展领事保护奠定了法律基础，中国的领事保护制度开始与国际接轨；1980年9月，《中华人民共和国国籍法》通过并生效，声明我国领事保护的对象是具有中国国籍的公民，为保护所有海外中国公民提供了法律基础。1983年，在总结30多年中国领事工作实践基础上，外交部制定了中国第一部《中华人民共和国领事条例》（试行），后于1990年通过《中华人民共和国领事特权与豁免条例》，作为指示性文件发给各驻外使领馆贯彻执行。

21世纪以来，中国公民到海外旅游、经商、留学及执行公务的人数急剧上升，在海外的人身、财产及各种合法权益受损的情况也时有发生，倒逼中国的领事保护制度改革。2000年，中国外交部首次发布了《中国境外领事保护和服务指南》，明确了领事保护、提供领事协助与领事服务的范围；2003年，外交部又对该指南进行修订，进一步强调了使领馆对海外中国公民的保护和服务功能，并使这项工作逐步规范化、制度化。外交部网站开设了“领事保护”“领事新闻”“领事认证”“侨务工作”“公民出国注意事项”“特别提醒”等内容，并实时更新。

第三，撤侨能力逐步增强。撤侨是中国在中东领事保护的最重要内容，是中国在中东领事保护中实施的最重要的危机管理。21世纪以来，中国在中东经历了2003年利比亚撤侨、2006年黎巴嫩撤侨、2011年埃及和利比亚撤侨、2014年利比亚、叙利亚和伊拉克撤侨、2015年也门撤侨等事件，中东撤侨已从偶发事态变成常态化领保事务，中国的领事保护工作发生了深刻变化。中国外交开始将更多资源投向领事保护领域，为中东地区的中国公民保驾护航。经过数十年次撤侨行动和领事保护危机管理，中国建构了从风险防范、应急准备、善后处置到后勤保障的领事保护链，形成了以外交部为中心、相关部门密切配合的“大领事保护”格局，建立了中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人“五位一体”的境外安全保护工作应急联动机制。

第四，领事保护方式更加多元。在领事保护行动中，中国政府灵活务实，既会派国内民航飞机、客轮等前往撤侨，也会租用他国交通工具，或请求他国协助本国侨民撤离，领事保护方式多样。改革开放初期到20世纪末属于撤侨工作的探索阶段。该阶段的撤侨机制尚未成型，没有常态化的工作机制以应对突发事件，而是以临时成立的应急小组来处理撤侨事宜。中国参与撤侨的部门也相对单一，撤侨行动主要由外交部指挥，以驻地和周边的使领馆为主开展工作，虽也会涉及其他部门的协作，但各部委尚未建立多元领事保护方式。2015年也门撤侨行动中，也门上空被封锁，国际机场受损，飞机无法起降。结合也门地理位置和撤侨经验，中国选择海路方式——首先让分散的侨民乘坐大巴车在萨那市和亚丁市集结，再集体转移至荷台达港和亚丁湾港；之后通过海路，撤离人员分批搭乘中国海军“临沂”舰、“潍坊”舰和“微山湖”舰撤离至吉布提。这是中国首次以军舰为主要交通工具从中东地区撤离中国侨民。

第五，领事保护的通讯手段日渐智能。1986年也门撤侨行动中，受通讯条件所限，当时中国国内与驻外使领馆之间需通过电报联系，给撤离行动带来极大不便；1994年也门撤侨，因通讯设施被毁、通讯受阻，影响了撤侨工作。2011年，在利比亚撤侨过程中，“微博”广泛使用。通过网友提供的信息，中国救出了的黎波里的80名中国电信公司的员工；领事保护中心根据“微博”提供的线索，成功营救出利比亚米苏拉塔800多名中国公民和该国其他地区的48名公民。2014年9月，外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心成立，24小时接听来自全球华人的求助电话。随着微博、微信等新媒体的广泛运用，21世纪以来的撤侨行动在内外联络方面更加方便，在事态严重前或刚开始就迅速联络侨民，实施预案。2018年9月，外交部推出的“外交部12308”手机应用客户端上线。由中国领事服务网、“领事直通车”微信公众号、“领事之声”微博和“外交部12308”手机应用客户端组成的领事服务新媒体，成为海外中国公民第一时间获得外交部和驻外使领馆领事保护与协助的重要渠道。

第六，领事保护综合施策效果明显。近年来，在维护中国在中东的发展利益方面，中国越来越注重依靠国际法、外交、公安和国防等“组合拳”实施领事保护。中国强调“硬实力的软运用”，以官方带民间，以军事促民事，包括参与联合国在中东地区的维和行动，向红海和亚丁湾派出护航编队，建立吉布提后勤补给基地，派出私人安保公司等。中国向中东地区派遣维和部队可以有效地维护对象国的安全与稳定，减少对象国发生危害国际侨民利益的事件几率。如2011年利比亚撤侨中，海军“徐州舰”从曼德海峡赶往地中海，为撤侨的船舶实施护航；2015年的也门撤侨行动中，正在亚丁湾执行护航任务的“临沂”舰、“潍坊”舰、“微山湖”舰分两批将500多名中国公民和其他国家的200多侨民撤往吉布提港。中国在吉布提建立的后勤保障基地也为我国在中东领事保护提供了坚强后盾，该后勤补给基地为中国外交部实施的三次也门撤侨行动提供了便利和重要保障。

中国在中东领事保护机制化建设

中国在中东的领事保护主要发挥政府的主导优势，促进内外统筹、政企联动、上下配合。

第一，常态化机制。领事保护重在常态化机制建设，防止和减少领事案件的发生，是领事保护的基础。预防机制的核心在于做好基础性风险防范工作，引导中国公民和企业规避中东政治风险，加强公民自身安全防范意识，积极主动地推进领事保护工作。该机制主要内容包括以下两个方面：

1.加强中东领事安全的日常教育和普及。为普及领事保护常识，中国外交部先后编写了《中国领事保护和协助指南》《海外中国公民文明指南》《中国企业海外政治风险防范指南》等大众读本。中国驻中东国家的使领馆会根据当地的形势变化举办各类安全讲座和培训班，为当地中国公民和企业进行领保知识的普及和宣传活动，以增强中国公民的领保意识。如驻伊斯坦布尔总领馆举办土耳其新商法讲座，使中资企业做到合法经营，避免不必要的损失；埃及使馆举办《伊斯兰教与外事交往活动中应该注意的几个问题》知识讲座，举行树立海外中国公民文明形象和领事保护知识的宣讲活动；沙特使馆举办急救知识培训班、巴林使馆举行安全教育和消防演练等。中国驻外使领馆广泛利用新媒体，不断完善领事保护预防机制的建设。不少驻中东国家的使馆通过公共账号第一时间更新权威资讯，加强使馆与中国公民和企业的沟通与联系，如阿联酋、埃及和以色列使馆都开通了微信公众号，土耳其使馆开通“脸谱”公共账号等。

2.开展中东地区风险评估与预警。2006年，外交部会同各有关方面起草了首部《海外安全状况分级评估报告》，建立了国家层面的海外安全风险评估与预警机制。此后，外交部每年发布的《中国海外安全风险评估报告》成为权威的风险评估报告。2012年1月，商务部组织编写了《境外中资企业机构和人员安全管理指南》，是中国首个针对“走出去”企业境外安全风险管理工作的指导性文件，具有较强的操作性。

第二，危机管理机制。危机管理机制是领事保护机制的关键。具体而言，领事保护危机管理机制包括应急预案建设、决策指挥与协调联动、舆情发布。2005年8月，国务院发布了《国家涉外突发事件应急预案》。与此同时，中国领事保护的应急预案建设也不断完善，外交部领事司领事保护处正式成立；2007年6月28日，领事保护处升格为领事保护中心，这是中国政府为维护海外中国公民和企业的安全利益而采取的一项重大举措。2007年外交部发布的《中国领事保护与协助指南》、2009年外交部增订的《中国领事保护与协助指南》插图版、2010年外交部发布的《中国企业海外安全风险防范指南》以及同年8月中国加入《制止核恐怖主义行为国际公约》，都使中国领事保护的危机管理机制日趋成熟。2011年，商务部合作司委托承包商会编制了第一版《境外中资企业机构和人员安全管理指南》；2014年9月，外交部启动了领事保护应急中心，并加强网络领事服务建设，为境外的中国公民、企业提供国外的安全信息服务；2016年3月，王毅外长在“两会”上指出，领保工作永远在路上；2018年3月，新版《境外中资企业机构和人员安全管理指南》正式公布，为保护我国海外利益提供有效支撑。

在中国在中东地区的领事保护应急预案体系中，企事业单位应急预案是其主要组成部分。近年来，中国各类企事业单位在国务院有关部门指导下，基本都制定了相关的应急预案。截至2010年年底，中央企业应急预案编制率达到100%。从企业对利比亚局势突变的应急管理工作来看，部分企业较好地履行了商务部、外交部等部门联合发文中的规定。

决策指挥和协调联动是应急管理工作的重中之重。2015年3月，沙特领导的联军对胡塞武装发动空袭，也门安全形势急剧恶化。驻也门使馆第一时间启动应急机制，全员临时安全转移。根据中国政府统一部署，在部际联席会议的指示下，中国在亚丁湾、索马里海域执行护航任务的海军舰艇编队暂停护航任务，赶赴也门，撤回中国和其他国家公民近900人。

第三，善后处理机制。对于一个完整的领事保护机制而言，善后处理属于必不可少的环节，也是容易被忽视的环节。领事保护常涉及生命伤害和财产损失。领事保护工作须遵循“以人为本”的基本原则，注重受影响群众的补偿、赔偿和心理疏导，以稳定社会情绪，防止恶性事件的连锁反应。2013年2月26日，埃及卢克索市不幸发生一起热气球坠毁事故，造成19人遇难，其中包括9名中国香港游客。事故发生后，中国政府立即做出妥善处理的批示，外交部、驻埃及使馆、驻香港公署以及香港特区政府立即启动应急处置机制。中国中央政府和香港特区政府紧急派出工作组赶赴埃及，配合驻埃及使馆开展工作。工作组到达埃及后，埃及外交部、旅游部、卫生部和司法部等有关部门协助中方尽快进行遇难遗体辨认、运回等善后工作，并抓紧调查事故原因。

结论

改革开放以来，中国的领事保护经历了起步、探索和全面完善的过程，中国政府不断建立健全领事保护机制，加强对海外中国公民的保护力度。多年来，中国在中东地区的领事保护方面付出了巨大努力，数次反应迅速、“零伤亡”的大规模撤侨行动彰显着党和国家领导人对领事保护的高度重视和中国领事保护机制的日趋成熟，也体现出中国在危机管理中“集中力量办大事、办急事”的优势。同时，中国在中东地区领事保护中出现的新情况与新问题，也倒逼中国领事保护机制不断走向成熟。

展望未来，中国仍需持续打造由“法律支撑、机制建设、风险评估、安全预警、预防宣传和应急处置”六大支柱构成的海外中国平安体系；加快推进领事保护立法进程，争取《中华人民共和国领事保护与协助工作条例》早日正式出台，合理界定政府、公民权责界限；继续强化中央、地方、驻外使领馆、企业和公民“五位一体”的领事保护工作体系；继续密切跟踪海外安全动态，完善风险评估和预警发布机制，及时发布海外安全提醒；以技术创新为驱动，推动“互联网+领事服务”，完善领事服务体系；提高外交人员队伍的综合素质以及海外公民法律意识、防范意识等。中国公民沿着“一带一路”走进中东，与中东各国人民近距离接触，成为人类命运共同体的实践者和建设者。确保中东华人华侨的安全，不仅能维护中国公民的切身利益，也是“外交为民”、争取港澳台同胞和海外侨胞民心、构建人类命运共同体的重要举措。中国的领事保护工作将在实践中不断实现制度创新，为中东华人华侨和企业保驾护航，也为其他域外国家在中东探索领事保护机制提供具有参考价值的“中国方案”。