回归空间差异化和尊重生活多样性——避免城市精细化治理走偏的两个核心支撑点

文/韩福国

在国家提出要用绣花针般的精细化方式进行治理以后，中国各个城市把这一“精细化治理”的概念用在许多政策文本当中。但如果城市治理的精细化，像许多部门简单地界定为“政策繁复出台”和“过度整治”，以及用“摄像头增加”替代“信息化管理”，像许多学者简单地论证这些政策合理化那样，精细化可能与管理科学化与治理民主化背道而驰。按照这个思维路径和操作模式下去，精细化可能解决不了“短板”，反而造成强化。目前城市治理的许多领域，已经出现了戴着精细化治理的帽子，而出现了“拍脑袋决策”的治理困境。

回归城市与尊重生活

（一）空间差异化：城市精细化治理的空间所指

城市空间差异化是治理精细化的基础，这是“绣花针比喻”的核心。众所周知，在不同的地方，绣花有不同的特点，这均是适合当地自然环境、文化演变和人们生活方式的结果。作为人口高密度生存空间，城市呈现方式差异性更大。

从城市历史观察，如果要界定传统的南北建筑风格差异（如果有的话），人们习惯用“四合院”和“闸弄口”做一个对比，如同各地的绣花一样，各有自己的“精致和地道”：砖瓦红墙平顶屋、窑洞和“砖打垒”是一个风格，可以抵抗少雨大风沙的侵蚀；马车和大帐篷适合草原民族的流动；黑瓦白墙的“徽派建筑”适合江南水乡；而吊脚楼和“竹棚子”则适合山区多雨的区域等等，不一而足。因此，各个地方的文化精致性体现在物质空间建构上，基础就是各个地方的差异性，它既保证了城市文化的适应性，也使得建筑持久耐用，很好地适应了《雅典宪章》到《马丘比丘宪章》对城市所定义的“宜居”本质。

各个区域的城市也基本体现了地方民居的建筑特征。现代城市忽视了历史差异化和多样性的建设基准，旅游也就缺乏了很重要的文化资源。

“国家之间结构、制度和文化的差异极大地影响了城市比较治理的研究”，这也决定着不同国家的城市治理方式的差异。随着现代工业发展，尤其是钢筋混凝土和电梯马桶等基本条件的兴起，城市越来越千篇一律，绣花针的差异性被“钢筋水泥之花”的一致性所取代，城市更新（urban regeneration）也被粗放式建设（rough construction）所掩盖。

在建筑风格一致化的全球城市发展背景下，管理和治理构成了政府和社会的两个层面。管理侧重于政策供给和宏观建筑、产业和经济规划；但城市治理关系到具体生活街区小环境。当谈到“城市管理应该像绣花一样精细”，关键点在于能否做到“城市精细化管理，必须适应城市发展”。管理的基础是要辨认城市的各自特征，认同其差异化的物质空间规划和空间更新，而不是雷同的物质建设模式。治理这个“绣花针”应该“扎”在城市街区和社区差异化结构上，“要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力”。只有这样，现代城市的外在的“钢铁水泥之花”才能和内在的治理“绣花针”相互配合，形成有机、有序、有未来的城市更新之路。

（二）生活多样性：城市精细化治理的生活所指

精细化治理所针对的“城市短板”，不仅仅是一种简单定义的“粗放”式管理，因为粗放式管理未必不是精细化治理。在多样性的街区营造和社区自治之间，许多看上去粗放式的治理方式，却恰恰是适合街区和社区自身的逻辑，也能带来它们的活力，雅各布斯对美国城市的考察验证了这一点。精细化治理所要面对的正是人群多元化集聚所带来的多样化生活差异，如果只是一个一致性的治理模式，也就无所谓精细化治理的必要。

多样性是一种平衡，是人们生存持续的基础，现代城市一直试图在一致化和多样性之间的对抗中保持平衡。

传统城市秩序结构明显，区域分隔突出，但社会治理具有“熟人社区”的支撑，加上自发性社会组织，形成了一个社会合作结构，虽然也有种种困境，但基本上保持了自己的内在机理和文化特征。当下城市也必须回归到自身脉络和机理中，尊重多样化的街区，建构多样化的社区自治模式，否则，治理又是千篇一律。

中国城市建设与治理的困境，既要改变“半生不熟的西方化”路径，又要改变那种“即使原有的社会网络和城市肌理遭受严重损毁也在所不惜”的做法。在许多急切开工的城市设计规划中，无序扩张的热点项目致使原本繁华的地段元气大伤，丧失以往的商业热度和生活活力，并且导致城市空间的支离破碎。

现代城市治理“短板”的确认基础

（一）城市治理短板的精细化确认

在理论渊源上，从弗雷德里克·泰勒的科学管理开始到爱德华兹·戴明（W.Edwards Deming）提出的“为质量而管理”的质量管理理论，以及丰田生产方式（TPS—Toyota Production System），即“精益生产”，构成了精细化管理的理论基础。但精细化管理的具体所指，很难有一个清晰的理论基础，在目前的学术研究中，中国语境下的精细化管理也缺乏充分论证，但是精细化必须“标靶式”地精准针对治理短板，才能弥补“短板”，否则会陷入绣花针到处“乱扎”，把城市有内在规律和生命力的机理搞得“千疮百孔”。

中外城市都面临着精细化治理难题，但当前中国城市侧重的是城市空间的更新和改造。中国社会转型带来剧烈的结构化变迁，随着城市化进程加速，传统的“单位社区”逐步消解；大量流动人口在城市居住，形成了“混合型社区”；乡村城市化后“传统社区”瓦解，出现了“内陷型社区”，使得当下“社区建设”承担着十分严峻的社会整合任务，良好治理缺乏有效的制度载体承接，也面临物质空间的更新。

如果“绣花”体现了具有不同的区域文化特征的精细化，治理就需要有“绣花般的”科学程序、结构和技术，否则，就缺乏具体的问题所指和方式改进，不但无法解决短板，反而可能增加短板。

一般而言，中国现代城市治理短板主要呈现在这几个突出方面：一是管理者的现代知识储备匮乏，只会照搬文件政策，而缺乏执行文件政策的具体现代程序和方法，造成治理的“呆板化”；二是城市产业转型升级困难，生产者的技能水平低，导致城市无法摆脱原有的产业发展结构所锁定的治理结构，造成“路径锁定”；三是居民自治能力不足，虽然城市基层治理，尤其是当前许多社区治理模式创新不断，但基本是依靠政党组织和政府资源支撑，造成治理的“内生动力匮乏”；四是环境容量与挑战日益加剧，基础设施的需求和供给与环境的张力形成冲突，因此，现在城市治理面临着各种层面的“资源短缺”；五是多元人群的大规模集聚导致了很多“邻避运动”的产生；六是城市群的大空间尺度的交通和一体化问题，造成很多大城市拥挤而中小城市人口流失等一系列问题。

（二）差异化的城市分层空间营造

精细化治理面临的另一个问题，要求城市治理首先尊重街区的历史传统，即差异化街区营造和多样性社区生活方式。它在根本上要求城市摆脱传统单一思维的大规划和总体规划。公共选择学派恰恰是借助于20世纪70年代之后的分散化和邻里政府运动，来证明大而统一的大都市区政府很难赢得城市居民的青睐。

中国目前的城市建设基本上延续了“大项目”和“大工程”的底色，采取“自上而下”的政治-行政推动模式，大尺度美观设计和大规模空间拆迁相结合，因此，城市治理不得不服从于外在的建设工程进展方式。由于过度关注经济增长，导致产业规划和城市商业与商品房为主要关注点，忽视了城市是人们的生活空间这一根本出发点，使得整个城市的建设规划到社区建设规划是同一个方式，同一个模式，在根本上导致了各个街区的建设逐步一致化。

城市不是有序地演化和尊重，而是被无情地“割裂”。人们常常冠冕堂皇地谈起“没有经济发展和产业集聚，城市凭什么有好的生活”，这种极化的态度恰恰是马克思所言的“生产的异化结果”，违背了《马丘比丘宪章》所界定的城市四大功能——居住、生产、交通和游憩。至少“居住和游憩”是为了生活本身，生产和交通是服务于这一目的。

如果精细化意味着尊重差异化，那么中国目前城市的建设和更新，尤其是已经成熟的城市空间内的“更新”，应该有不同的产业经济发展和街区更新模式的定位。首先，区级城市空间的发展定位差异化，根据自己的资源禀赋确定产业发展战略；其次，街区建设风格的差异化，而不是所有的街道都是同一种建筑风格和商业定位；再次，社区治理结构的差异化，因为每个社区都是不同的人群结构和居住空间，各个社区的自治资源也各不相同；最后，治理方式的差异化。多元社会、文化和建筑意味着现代城市要进行差异化治理，就像每个人的体温不一样，有温度的城市社区应该是适合每个社区的温度。现代城市的整个管理制度需要政策的统一，但是在具体治理方式的选择上，需要各个街区和社区具有差异化。

在这个意义上，规划需要从传统的城市规划降为街区规划和社区规划，从而形成城市治理的有生命力的内在机理（integral fabric），也有助于宏观层面的城市管理短板的界定和弥补，否则，城市建设与管理还是停留在“运动式”的阶段。

民主参与：“弥补”城市治理短板的有效路径

发展中国家城市发展的初期，往往十分关注如何学习、模仿以至于赶超发达国家的城市外在物质形态，容易忽视自己内在的中观和微观层次的治理机制，尤其是自下而上的内生性的基层社区民主参与的制度和方法。这几乎也是所有发展中国家的城市发展路径模仿的困境。

一个现代化的城市治理，必然是多元民主式治理，因为现代城市的社会结构基础已经发生了根本的变化，人在城市空间内的生活条件与城市的物质空间发生了根本性变化，城市已经是一个基于生活方式多样性和居住空间差异化基础上的多样社会复合体。这使得中国政府管理的模式和中国共产党的政党执政基础发生了变化，这是从“管理到治理只有一字之差”，但却“有天壤之别”的原因所在。如果只是口头重视管理和治理的区别，而不是从根本思维模式上转变，只是简单的“照本宣科”而已。

正是在这个意义上而言，社会建设与社会治理形成了两个同时进展的任务：既要社会发育形成良好的社会建设态势，又要形成一个良好的社会主义民主治理结构，民众才能参与到城市问题的解决当中，才能真正“弥补”而不是简单地通过政策运动“掩盖”城市治理的“短板”。实际上，许多国家与地区都让公民参与到环境治理当中，从而产生了很好的效果。

在城市管理的外在框架一致的前提下，反过来观察，如果认同差异化城市治理结构的合理性和必要性，那么对城市治理短板的界定也必然是差异化的方式。这样一来，只有各个“城市小空间”的民主参与，才能决定自己的空间是否存在着治理短板。现代城市居民的民主参与形成了多样化差异化存在的基础，只有人们认识到自己生活空间的“短板”所在，只有认同自己的治理结构，此后，一个内生性的城市治理才会出现。

在当下对城市空间的改造过程中，许多地方政府部门往往过多地注意城市空间的“新”，以此来凸显自己的政绩工程，或者错误地理解和运用了“群众路线”，把部分居民反映的问题作为整体问题，从而以为自己掌握了“民意”而迅速地制定政策，更不用说故意逢迎上级领导的意图，借“社会需求”而出台政策的极端情况了。

因此，现代城市的“精细化治理”需要民主参与的“短板确认”方式，它与管理制度改革一起构成了现代城市提升整体性治理的两个相互配合的制度结构。

结论：基于认同的精细化治理

一个基本共识就是：没有现代城市的民主治理体制，就很难形成有效的长期治理，也无从谈精细化治理的可能性。当下中国城市各种治理问题不断涌现，需要在尊重城市外在物质空间差异性和内在生活结构多样性的同时，回归科学方法和民主方式的两个支撑点，寻找向“城市精细化治理路径”转换之可能，避免陷入城市治理困境。

1.精细化意味着回归空间差异化和生活多样性。现代城市必须建立尊重多样性的理念，这是治理差异化不同于管理一致性的根本点，否则，现代城市更新和建设蔓延，就会陷入“千城一面”的外在物质形态和“准单位化”的“千篇一律”的内在生活结构。过度强调一致化，会导致城市的产业发展、商业形态衰败和人群集聚方向转移，导致有市无城。

2.重建现代城市治理主体之间的民主关系。我们要重新考量基层党组织的嵌入引领自治的路径、政府主导的资源输入机制，以及社会企业的责任机制，理顺现代的党组织、政府管理和社会企业以及居民群体之间的关系。现代城市是一个流动性社会，如果还是全部依靠政府的资源来主导基层问题解决，缺乏自发组织与合作的社会结构，城市就缺乏自我生长的可能性。这也是十八大以来中国共产党关于现代社会建设、基层党建和城市治理文件的核心精神，也是上海市等城市关于城市治理等具体政策的目标。

3.大尺度城市规划转向小尺度社区规划。城市规划十分重要，一个现代的社区规划，可以有效解决城市街区空间层面上的建筑差异性，也能保持社区生活的多样性。一个城市只有具有了丰富多样化的社区体系，才能从政治之城转向社会之城，需要从传统的、宏大的、物质性的城市规划转向微观的、重视人们生活本身的社区规划，找准城市建设和更新的精细化之路。

4.避免破坏式更新与单向度的物质性建设。现代许多城市对于成熟区域的城市更新方式，完全忽视了城市更新的基本原则，完全屈服于政绩考量的大项目和大工程。建筑规划的专业知识被忽视，行政诉求直接决定着城市的风格，商业化侵蚀了社会化，许多能拥有市场的建筑规划师变成了政府的“画图笔”。

5.超越对城市问题的“运动式治理”方式。中国城市具有成熟的政府主导的解决问题的组织、人力和资源，因此，习惯于运动式规制的方式也无可厚非。但是许多具体的政策往往忽略中央文件的精神，以运动式的规制来掩盖运动式规制所产生的问题，形成一个恶性循环，最后形成一个“不伦不类”的城市空间。

6.现代城市治理中大数据技术的真正应用。现代城市精细化治理肯定需要大数据的支撑，但是它不是大规模信息设备的增加和大数量数据的存储，而是处理信息方式的质的改变。精细化治理意味着对城市大数据的精准化分析和现代管理模型的科学化建构，而不是简单的大量数据统计和感官分析。