政务处分立法，监察法治的重要一环

张吕好

8月下旬，公职人员政务处分法草案首次提交全国人大常委会审议。作为监察法实施以来的第一部配套法律，政务处分法草案细化规定了政务处分的种类和适用，违法行为及其适用的处分，政务处分的程序，复审、复核、申诉以及法律责任等等。该法律草案既涉及政务处分的实体法律问题，也涉及程序法律问题，对于健全和完善监察法律体系建设，意义深远。

2018年3月正式通过并实施的监察法，改革了国家监察体制。其核心内容是整合纪委、行政监察和检察等多元监督主体，扩大监督对象，强化监督权限。监察体制改革的总体思路是使国家监察权力更加集中、高效，目标是在法治轨道上推进反腐廉政工作，有效加强对党政权力的监督。

依据监察法整合成立的监察委有三种权力，即监督、调查、处置。其中，处置是指根据公职人员违法或犯罪的情节轻重，分别实施不同的处置，例如批评教育、政务处分、问责、移送审查起诉等等。在上述处置措施中，政务处分是监察机关针对构成违法的公职人员的惩戒措施，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等种类。需要明确的是，监察法所设计的政务处分，在处分的实施主体、种类、适用、程序、救济等方面，并不同于其他处置措施，比如党纪处分、行政纪律处分、刑事处罚等等，因而有其独特的意义。不过，监察法对政务处分只作了原则规定，在具体适用中，存在着权力边界模糊、权限内容和适用程序弹性过大等问题。此外，政务处分与党纪处分如何区分适用，政务处分程序与人大任免程序如何对接，政务处分和刑事处罚如何衔接等等，也有待进一步厘清。

因此，监察法的完整实施，需要将政务处分措施明细化，需要为政务处分这一适用于公职人员违法行为的监察权力，制定一部严谨详尽的法律规范。此前，中央纪委、国家监察委于2018年4月颁行的《公职人员政务处分暂行规定》，已明确了政务处分标准和规范，但该规定根据公务员、事业编等身份“分类施策”，且只有实体内容，欠缺程序规范，尚不足以保证政务处分得到规范适用。

正是从这个意义而言，政务处分法是监察法不可缺少的配套法律，也是国家监察制度深度改革的延续，制度完善的意义十分重要。监察法实施以来，已先后修订了《党纪处分条例》、刑事诉讼法、人民法院组织法、公务员法等规范，政务处分法、监察官法也纳入了十三届全国人大常委会立法规划，此次审议政务处分法草案，标志着该法的制定时机已经成熟，政务处分的法治化将由此获得良好的基础。

需要明确的是，制定政务处分法，除了对政务处分本身进行规范，还需要对与其相关的制度衔接问题作出规范。

政务处分不同于行政纪律处分，也有别于党纪处分。由于纪委监察委合署办公，因而受到纪委和监察委双重管辖的公职人员，其同一行为就可能同时构成违纪和违法。对于前者，由纪委依据党内规范进行执纪和处理。对于后者，则由政务处分机关依据国家法律法规进行调查和处置。这两种处分在适用时，应当既有区别又有联系。

政务处分是监察委行使处置权的主要措施之一，在双重管辖的情形下，政务处分应当与党纪处分相适应。这意味着，政务处分和党纪处分的适用规则应当统一起来，尤其是处分的种类、适用的事由要协调统一，从而体现监察制度改革的法治化要旨。

至于适用程序方面，在双重管辖情形下，立法应当解决党纪立案、政务立案的先后顺序以及党纪处分、政务处分的竞合适用问题。

总之，政务处分立法应当遵守普遍的立法规律，需要与现有法律体制和制度相兼容，从而扎扎实实地推进监察制度的法治化，有效实现对公共权力、对公职人员的制约。