养老保险全国统筹的复杂性分析转向与框架

自《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）出台以来，国家不断加强养老保险全国统筹的重视程度，并加大与投入力度，相关政策法规的出台越来越密集，养老保险全国统筹的紧迫性越来越强。这是因为，在经济社会体系内各要素联系日益紧密的情况下，实现养老保险全国统筹，不仅能促进养老保险制度的自我平衡性、可持续性、公平性与经济社会调节功能的提升，而且作为市场经济体制改革的重点，也契合了市场经济发展与社会发展要求。此外，也养老保险制度作为我国社会保障制度体系中的一项基础性制度安排，其内在制度优化及与外部制度系统的适当性提升，将积极推动我国现代国家治理能力提升。

为此，党的十九大报告中明确提出，“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”，表明养老保险全国统筹已刻不容缓。然而，与实现养老保险全国统筹目标的紧迫性相对的是，养老保险制度地区分割统筹的复杂现状，使得养老保险全国统筹推进之路充满挑战。养老保险全国统筹从1997年提出至今已逾20年，其间虽有推进，但是并未取得实质性进展，尚停留在省级调剂金状态，养老保险全国统筹困境始终未被突破。

养老保险全国统筹的复杂性分析转向

（一）复杂性政策分析的提出

20世纪70年代以后，“复杂社会”成为阐释现代社会特征的基本维度，塞缪尔·P.亨廷顿曾对现代化的复杂性特征做了清晰表述；基于此的复杂社会理论成为推动公共管理与公共政策范式转向的理论基石。伴随中国改革开放大幕的拉开，中国融入现代化的洪流之中，社会复杂程度空前提高，表现为社会流动性、多样性、不确定性、交叠性、压缩性，社会变迁的速度加快与共识性持续增强，可以认为，复杂性是现代中国社会的主要特征。

这给中国国家治理体系提出严峻挑战。党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，复杂性治理成为其内在应有之义，要求各项制度安排能够在复杂社会的基础上做出有效的制度回应，顺应现代化发展趋势。其中，公共政策作为对人类社会规律进行科学建构与表达的政策努力，建立在自然科学发展的基础之上。纵观上看，塑造了19世纪和20世纪绝大多数时期公共政策理论范式的是实证主义－机械论，其学理性基础是近现代科学的基本信念和思维模式：复杂均由简单构成，任何复杂的事物或现象均可简单化为简单的事物和现象，即将复杂问题简单化。这一简单性模式源自牛顿对自然科学研究本质的经典判断，极大地增强了人们解释和改造外部世界的能力。

由于人类社会与自然世界存在显著差异，社会主体的异质性、能动性、社会主体之间的多重相关性及其与政策环境之间的互动性，以及政策的路径依赖等，使得政策环境充满了不确定性和变动性，对以稳定性和不变动性为前提的简单政策分析范式提出严峻挑战，同时简单政策分析范式难以真正实现复杂对象简单化，人们开始尝试把复杂性理论引入公共政策领域，标志着传统公共政策范式的复杂性转向。

（二）复杂性政策分析的学理基础

复杂性政策分析范式自20世纪晚期开始兴起，成为人类在有限理性制约下应对复杂化社会挑战的解决方案之一，其学理基础是复杂性理论。复杂性理论源于自然科学的复杂性范式，系统阐释现象的不可还原性、非线性、自组织性以及对初始条件的敏感依赖性，是对牛顿机械论范式、实证主义公共政策研究范式以及后实证主义公共政策研究范式的批判与发展。复杂性理论强调系统要素之间的相互关联与影响，并且这种相互关联和影响如液体一般具有流动性、动态性，是变动性整体的一部分，进而使整体呈现出混沌性特征。

作为公共政策领域对复杂性理论的回应，复杂性政策研究范式确立起来，最早可追溯至埃里克·克里金（ErikKlijn）、戈图·莫尔科（GoktugMorcol）和罗纳德·斯科特（RonaldScott）等人。该研究范式以事物的复杂性为简化处理的前提，强调多重嵌入性以及由此产生的因素之间的递归与耦合关系，利益相关者多重利益和观点交互性、动态性、突现性，由此揭示当系统的组成要素按照某种方式整合成为一个系统时，就会产生要素本身以及各要素线性叠加本身所不具备的整体属性，即整体异于部分之和。基于此，该理论范式主张采取逐步完善的政策推进路径。

（三）养老保险全国统筹的复杂性分析适用性

虽然复杂性政策分析范式顺应了现代复杂社会发展趋势，但是复杂性政策分析范式并非取代了传统简单性政策分析范式，而是二者均具有一定的适用性，成为制定现代社会治理方案的可供选择的思维体系。总览中国养老保险制度的演变历程处于中国社会转型这一宏观系统剧烈变迁的进程中，这也使得宏观系统分析成为养老保险制度研究中不可分割的一部分；由于中国用了40年的时间走过西方几百年时间完成的社会变迁历程，所以中国社会转型呈现出鲜明的压缩性特征，投射到养老保险制度变迁领域，可以观察到制度的交叠与碎片化以及路径依赖等特征，形成多元相关且交互的复杂政策系统。在社会转型过程中，中国形成了多元利益主体，且其利益维护与强化诉求明显。投射到养老保险领域，不同层级的政府、不同地域的政府、不同政府职能部门、不同职业身份的人群、不同性质的社会组织，对养老保险全国统筹均持有不同的价值立场，形成了复杂的政策语境。由此可知，养老保险全国统筹符合复杂性分析的适用条件。因此，我们应当承认养老保险全国统筹的复杂性，并建构复杂性政策分析框架，进行理论分析尝试。

养老保险全国统筹的复杂性分析框架

社会转型是养老保险全国统筹复杂分析框架的总体性支配逻辑。伴随社会转型的持续推进，社会系统内各个组成部分的发展水平及相互关系发生变化。按照不同社会转型阶段所呈现出来的总体性差异，可将社会转型发轫以来的时期划分为社会转型阵痛期、社会转型失衡期、社会转型均衡转化期三个阶段。

（一）社会转型阵痛期的养老保险制度变迁

1. 制度转型成本的形成

在社会转型阵痛期，经济社会体制的转轨、产业结构的调整、城市化进程的开启，在激发中国发展活力与开辟广阔发展空间的同时，也给中国制度建设提出严峻挑战。由于制度具有时空的延展性，因此在面对快速变迁的社会现实时，就会产生制度延滞效应，为稳定起见，制度无法与快速的社会变迁同步实现制度变迁，这就导致制度交叠，即在同一时期面向不同的年龄群体、不同地域、不同行业普遍存在老办法、新办法、中办法并存的局面，呈现出此种制度格局特点的改革又被称为增量改革。中国养老保险制度在由传统单位养老保障制度向与现代市场经济相契合的制度转型过程中，呈现出了鲜明的上述特征，并形成了制度转型成本，对后来的养老保险基金平衡产生影响。

自1978年市场经济体制改革以来，直至1992年确立社会主义市场经济体制目标，在这长达10多年的时间里，中国社会转型呈现出明显的“双轨制”特点，即在压缩计划经济体制所释放出来的空间中发展市场经济，最终逐步过渡到全面的市场经济体制。因此，在“双轨制”阶段，中国养老保险呈现出新旧制度并存的特征，甚至在同一个企业内部，同时存在“老人”“中人”和“新人”。当“中人”达到法定退休年龄时，就会产生养老保险金从何而来的问题，亦即养老保险的转型成本。由于国家没有进行及时有效的财政支持，导致各地区用新人缴纳的养老保险基金偿付这一债务。这一方面导致混账运行，造成养老保险基金管理的混乱；另一方面，缴费人群的个人账户空账问题导致养老保险基金收支循环系统内出现隐形债务，即当下一代劳动人口的缴费始终能够满足上一代的养老金支付需求时，虽然在养老保险基金收支系统中存在债务，但是并不显现。一旦下一代劳动人口的缴费不能满足上一代人的养老金支付需求时，就会显现出养老金缺口，影响养老保险制度的可持续运行。随着我国人口平均寿命的提高，新入劳动力市场的人口减少，导致养老保险基金的债务问题突显出来。

2. 制度分割局面的形成

此外，在这一时期，自1986年开始，全国各地在计划经济下的单位养老保障体制之外，纷纷尝试开展县市级的养老保险费用统筹制度。20世纪90年代中期以来，作为市场经济体制发展的配套性改革措施，国家进一步推进养老保险的社会化改革，推动形成地方统筹＋行业统筹的制度格局。1995年，国务院明确地市级政府可以在中央政府提出的两个方案中自主选择，或重组制度安排，地方成为养老保险制度创新的试验场，呈现出五花八门的制度形态。同时，国家先后批准10多个行业在全国范围内自行统筹本行业的养老保险业务，这给行业较大的养老保险自主权，允许不同行业在国家的原则规范下分别建立独立的养老保险制度。

在这一时期的养老保险制度改革过程中，呈现出明显的中央放权、地方分权特征，地方具有较大的自主性，以灵活应对各地方在市场化改革过程中出现的具体养老保险问题，同时为实践探索出与中国复杂的养老保险制度改革相适应的制度安排。但是，与此同时也产生了地方承包的诸多不良后果，为后来的地区分割统筹埋下了伏笔。

（二）社会转型失衡期的养老保险地区分割统筹

1. 经济区域发展不均衡与地方养老保险制度差异的双向增固

自20世纪八九十年代以来，中国养老保险基金分散统筹于2000多个县市中，养老保险基金管理、运行与使用存在严重的“碎片化”特征，养老保险金替代率、赡养率、缴费率、缴费基数具有一定的地域差异。这一地域差异在社会转型失衡运动状态下被进一步拉大和固化。

数量庞大的劳动力大军持续流向经济发达地区，使得经济发达地区人口结构年轻化，赡养率低，企业缴费负担轻。这一方面流入地当地形成养老金结余，另一方面对企业落户产生一定的助力，进而又促进了当地经济增长；与之相对，经济发展落后的地区成为人口净迁出地，以青壮年劳动力为迁移主体，老年人留居原地，加上当地人口寿命延长，人口结构老龄化程度严重，导致当地赡养率高，企业缴费负担重。这一方面给当地带来巨大的养老金收缴与支付压力，另一方面由于企业缴费负担重，再加上经济发展环境差于经济发达地区，对企业落户产生消极影响，由此加剧了经济发展的困境。以2016年为例，全国养老保险的总体缴费为18.26%，经济发达地区的缴费率偏低，如广东为7.95%，福建为13.5%；经济欠发达地区的缴费率偏高，如四川为30.19%，甘肃为28.50%，辽宁为26.18%。由此可见，经济发展水平越高的地区，养老保险基金结余越多，经济发展水平越低的地区，养老保险基金越不可持续，加剧了养老保险制度的失衡格局。与此同时，养老保险基金结余越多，会对当地的经济发展起到一定的增促作用，反之，养老保险基金赤字会对当地经济发展起到一定的消极作用。

2. 政府部门之间的博弈与地方分割统筹的顽局

养老保险统筹层次提高的实质是人、事、财和管理权力在不同部门之间的重新调整，不同部门主要指纵向上中央与地方、地方各层级政府以及横向上政府不同职能部门。其中，中央与地方的博弈由来已久。虽然几次推动养老金全国统筹，但实际上养老保险基金统筹仍然分散在县市一级，只有少数几省实现了养老保险省级统筹。省级统筹难的症结在哪？为何有基金结余的地方不愿推动省级统筹，那些养老金入不敷出的地方也不愿推动实现省级统筹呢？对此，郑秉文教授分析指出主要源于两个方面的原因：其一是在现行的行政体制下，上下级政府之间存在信息不对称，一旦统筹到省这一级，会存在地方虚报退休人员数量与征缴养老保险费积极性降低的问题，这“一多一少”最终会导致制度收支逆转，由财政兜底买单；其二是在现行财政体制下，统筹层次提高到哪一层级，哪一层级就要承担最终“出资人”和“兜底人”的责任。如果维持养老保险基金县市分割统筹的局面，中央和省会共担兜底责任，而一旦省级政府将统筹责任包揽过来，就要成为主要财政兜底责任人。自2010年将职工基本养老保险全国统筹写入《社会保险法》以来，中国开始在推进省级统筹的进程中，同步推进全国统筹。然而，依然尚未理清中央与地方之间的人、事、财和管理权限的问题，使得这其中的利益关系更加复杂化。

从横向上看，养老保险全国统筹牵涉到相关职能部门的利益调整。例如，2000年中央政府允许地方选择社会保险经办机构或税收机构负责收缴养老保险费。当养老保险统收统支后，必然产生部门利益受损的结果。此外，地方政府与劳资双方的责任边界不清，劳资双方的缴费义务比例失衡，政府承担最终兜底责任，使得制度丧失了自我平衡能力。

（三）社会转型均衡转化期的养老保险全国统筹

党的十八大以来，中央大力推动经济社会均衡发展。在十九大报告中，更是明确提出不充分、不平衡的发展是人民实现美好生活的结构性障碍，表明中国将推动实现均衡发展作为深化改革开放的内容之一。在养老保险统筹方面，这一时期高度重视全国统筹并势在必行。虽然社会转型的支配逻辑发生了变化，但是前面两个时期中形成的复杂局面仍然存在，并构成这一时期推动全国统筹的难点所在。

与此同时，在这一时期中，受前两个时期中制度惯性的影响，社会舆论与社会心理也呈现出复杂多元化特点，主要形成五种舆论导向。其一是养老保险制度视角下的改革舆论，持此种视角的学者主张养老保险基金是我国国民经济中一支重要的资金力量，全国统筹形成资金合力有助于实现资金良性运行，避免基金分割所产生的贬值、投资绩效隐忧、基金使用率低等问题。其二是地方视角下的改革舆论。在此视角下形成两种截然不同的观点，一种观点认为基金结余地区未来会随着人口老龄化程度的提高而产生基金平衡问题，因此建议从地方长远利益考虑，推动全国统筹；另一种观点认为，按照基金产权关系理论，基金盈余属于地方，不应上交中央。同时，费率、费基对投资者、参保人是一个显性的激励信号，地区间的费率差异影响经济收益，因此不主张推行全国统筹。其三是市场经济视角下的改革舆论，持此种视角的学者认为市场经济要求形成全国统一的劳动力市场形成，从而提出职工基本养老保险全国统筹的要求。其四是社会权益视角下的改革舆论，认为差异化的地区养老保险制度会削弱劳动者的养老保险权益，产生不公平问题。其五是国家整体利益视角下的改革舆论，认为应当强调国家整体利益观，突破地域、部门狭隘的利益藩篱，在发达地区取得的经济社会发展成果及养老保险基金结余与欠发达地区的经济社会衰落及养老保险基金债务之间建立起关联。养老保险制度作为国家治理体系中的一项制度安排，用以服务国家治理需要，应顺应现代国家治理能力提升的趋势，应破除地方利益保护的狭隘思维。除此之外，养老保险全国统筹还面临建立全国联网的社保信息系统和做好统一参数的技术准备等技术方面的挑战。