改革开放以来中国宏观经济理论与政策的演变

文/张琦

中国改革开放以来的宏观调控思想和实践，大致可分为四个时期：（1）1978—1992年：这一时期是中国经济转型期，宏观经济思想完成了从“综合平衡”到“宏观调控”范式转换；（2）1993—1997年：这一时期，中国社会主义市场经济体制基本确立，宏观调控思想基本形成并成功运用；（3）1998—2012年：这一时期的主题是应对两次外部冲击，中国特色宏观调控政策充分展现；（4）2013年至今：这一阶段仍在进行中，突出特征是中国经济发展进入新常态，供给侧结构性改革成为宏观调控的新亮点。

经济转型期的宏观经济思想和实践（1978—1992）

（一）传统体制下的综合平衡（1978—1984）

自1978年中共十一届三中全会开始，到1992年的中共十四大，是中国经济体制转型的第一阶段。在这一时期，中国已经步入市场化的改革道路，但是传统的计划体制仍然占据着较强的影响力。与此同时，中国的经济学研究正在摆脱苏联政治经济学范式的束缚，向现代经济学范式转化，宏观经济理论也初步完成了从“综合平衡”到“宏观调控”的范式转换。

在传统计划经济体制下，宏观层面的经济管理一般称作“计划管理”，而微观层面的管理一般称作“经济管理体制”。其中，“计划管理”的核心任务便是“综合平衡”。综合平衡的内容，通常包括财政平衡、信贷平衡、物资平衡以及国际收支平衡。

从经济学研究文献来看，改革开放初期阶段即1978年至1984年，关于“国民经济综合平衡”出现了大量研究成果，且充满了各种争论。这些争论涉及到的问题是，综合平衡仅指总量平衡、还是既包括总量平衡和比例合理；综合平衡仅指宏观平衡、还是既包括宏观平衡和微观效率。关于平衡与不平衡争论的核心，其实是经济增长速度和宏观经济均衡之间的关系。

若以后见之明的眼光来回顾，当年关于综合平衡的研究和争论，似乎更多的是在纠缠概念甚至咬文嚼字，且显得十分落伍。然而，这样的看法是不正确的。因为即便是在市场经济条件下，也存在如何实现总需求和总供给平衡、财政收支平衡、国际收支平衡等等问题。所以说，综合平衡之于计划经济，就如同宏观调控之于市场经济。在改革开放初期的几年里，即便是较早主张发挥市场作用的经济学家，在如何实现综合平衡方面或许有不同意见，但总体上仍然赞同综合平衡这一理念。只要在传统计划经济框架内，综合平衡就是必然的选择。

（二）宏观经济思想的范式转换（1985—1992）

关键的转折点出现在1984年中共十二届三中全会。这次会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出：“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”自此之后，企业改革、价格改革、宏观经济管理体制改革等等便迅速铺开。

社会主义商品经济地位的确立，自然就要求宏观经济管理体制进行相应的变革。时值此际，对中国宏观经济管理体制改革具有深远影响的“宏观经济管理国际讨论会”，即“巴山轮会议”于1985年9月召开。这次会议形成的最大共识是，宏观经济管理应从直接管理为主转变为间接管理为主。从参会经济学家的发言记录和会议综述来看，“巴山轮会议”讨论的内容非常丰富，既有对宏观经济理论的介绍和讨论，也有对各国改革经验以及宏观经济政策的介绍。诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·托宾在会上介绍了“需求管理政策”的主要内容，即财政政策和货币政策的混合使用；并建议中国在中央银行制度尚未完善之前，不要以货币总量作为总需求管理的指标，而应直接控制利率和信贷规模来实现投资和储蓄的平衡。托宾讲的这些内容，对当时走向开放不久的中国经济学家和经济工作者来说仍感到耳目一新。“巴山轮会议”不仅对中国宏观调控思想的发展、宏观调控政策的形成具有深远的影响，同时也标志着中国宏观经济学研究范式的转换——从苏联政治经济学范式转向现代经济学范式。

20世纪80年代末，中国出现了改革开放以来的第三次经济过热，即1987—1989年的经济过热。过热的主要起因，仍然是投资需求和消费需求的膨胀，以及与之相伴的货币供给量的上升。但这一次与前两次即1979—1980年、1984年的过热相比，还增加了一个新的因素——通货膨胀预期。1988年6月，决策层决定进行物价-工资改革即“价格闯关”，由此引发了强烈的通货膨胀预期。经过1988、1989年两年的“治理整顿”，至1990年，严重的通货膨胀已经得到控制。但这一轮紧缩性政策的代价也是很大的，控制通货膨胀的同时，导致了经济增速的大幅下降，因此这一轮紧缩性政策也被称之为经济“硬着陆”。

“价格闯关”的教训表明，深化改革必须要与相应的宏观调控手段相配合，而宏观调控机制本身也需要进一步改革，否则不仅会造成严重的宏观经济问题，而且“单项突进”式的改革也无法取得成功。1992年，中共十四大明确提出“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，并指出“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用……同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控”。至此，中国宏观经济思想完成了从“综合平衡”到“宏观调控”的转变。

宏观调控思想基本形成和政策运用（1993—1997）

1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制”。随后开展的一系列改革措施，基本上是按照该《决定》提出的任务进行的，而中国的宏观调控思想和机制，也在这一时期正式形成。

从1992年初邓小平发表著名的“南方谈话”，到同年10月中共十四大明确提出“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，最高决策层释放出的强烈的市场化改革信号，直接促成了新一轮经济活动的高涨。而经济高速增长的同时，也导致了改革开放以来最后一次严重的经济过热，突出表现为通货膨胀率的急速上升。1993年6月，中共中央和国务院发出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出了严格控制货币发行、稳定金融形势等十六条措施来为过热的经济降温。紧接着是1994年出台的税收、银行、外汇、投资体制的改革办法，成功地实现了经济“软着陆”，同时，也确立了宏观调控在中国经济中的地位。

20世纪90年代，宏观经济体制改革方面最重要的改革措施之一，是1994年开始的以分税制为核心的财税体制改革。从某种意义上讲，财政收入占GDP比重下降、中央财政收入占全国财政收入比重下降，是20世纪80年代“放权让利”改革不得不付出的代价。然而，财政收入的下降特别是中央政府财力的弱化，导致政府事实上无法实施有力的财政政策来进行宏观调控，进而稳定宏观经济。财政政策工具的缺乏，意味着政府在治理经济过热时，不得不主要依靠货币政策。分税制改革，为中国运用税收工具对国民经济进行管理、为中央政府加强宏观调控能力，发挥了重要的作用。

如果说，以分税制改革为主要特征的财税体制改革奠定了中央政府运用财政政策进行宏观调控的基础，那么，始于1993年底并延续到20世纪90年代末的一系列金融体制改革措施，则意味着中国逐步具备了在市场经济条件下运用货币政策进行宏观调控的能力。这方面改革最突出的内容，是中央银行地位的真正确立以及与之相伴随的货币政策目标、货币政策工具和中介目标的改革。1993年底国务院发布的《关于金融体制改革的决定》，提出“深化金融体制改革，首要的任务是把中国人民银行办成真正的中央银行”。1995年初通过的《中华人民共和国中国人民银行法》中规定“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，从法律上明确了中央银行货币政策目标从多重目标转变为单一目标。与此同时，货币政策中介目标也开始由“贷款额度”转变为“货币供应量”。1998年，中国人民银行取消了对国有商业银行的贷款规模的控制，标志着中央银行的调控方式由直接调控转变为间接调控、由行政手段转变为经济手段。

中共十四届三中全会之后，以财税体制改革为突破口而全面展开的金融体制改革、外汇管理体制改革、投资体制改革、社会保障制度改革等，逐步奠定了中国宏观调控体系的基本框架。

中国特色宏观调控政策的充分展现（1998—2012）

就在1996年中国经济成功实现“软着陆”后不久，1997年7月爆发的亚洲金融危机，从外部对中国经济造成了严重的拖累。中国经济之所以在亚洲金融危机中未受到严重的冲击，应归功于1998年开始实施的“扩大内需”政策。

这是改革开放以来中国综合运用凯恩斯式需求管理政策拉动经济增长的第一次总演练。其中，名为“积极的财政政策”以发行国债为主要内容，1998—2001年四年间共发行国债约5100亿元，主要用于投资基础设施建设；名为“稳健的货币政策”以降低利率为主要手段，几年间连续七次下调存款利率，以此来促进消费和投资。从拉动经济增长的实际效果来看，“扩大内需”政策无疑是非常成功的。1998—2002年五年间，中国经济在外部需求疲弱的情况下，仍然保持了较高的经济增长率，五年平均增长率达到了8.24%，同时平均通货膨胀率几乎为零，其中三年（1998、1999、2002）甚至为通货紧缩状态。

从这次扩张性宏观调控的实践中可以看出，中国的“宏观调控”这一概念，在内涵上远远大于宏观经济学中的“需求管理政策”。除财政政策和货币政策之外，区域政策、产业政策、土地政策等，也都被纳入到“宏观调控”的范畴当中。可以说，这是“中国式宏观调控”最典型的特征。究其根源，在于政府部门仍直接掌握着大量的经济资源，并且拥有对经济进行直接干预的巨大权力。

“中国式宏观调控”可谓利弊并存。有利的一面在于，当面临外部冲击时，政府可以动用一切能够动用的政策工具，将外部冲击导致的总需求下滑迅速调整到经济的潜在增长率水平，甚至超过潜在增长率水平。而不利的一面在于，以牺牲各种生产要素的配置效率为代价，来换取经济的长期增长，是不可持续的。

始于1998年的“扩大内需”政策当中，“积极的财政政策”到2004年开始逐步减弱，然而货币政策却并未出现收紧的迹象。2008年2月，CPI达到了8.2%，已经属于较严重的通货膨胀。然而，就在政府准备采取紧缩性宏观经济政策治理经济过热时，一场突如其来的世界金融危机打断了这一过程。2008年底，国务院出台了著名的4万亿投资计划，以应对金融危机带来的外部冲击。从这一反周期政策的实际效果来看，拉动经济增长、防止经济衰退无疑是成功的，但这一计划引发的“后遗症”却在接下来的几年逐步显现出来，如资产价格继续上升、产能过剩进一步加剧、地方政府债务问题凸显，等等。最关键的是，这种凯恩斯式的需求管理政策，如果不是进一步恶化，至少也是掩盖了中国长期存在的经济结构不合理的问题。

供给侧结构性改革与宏观经济政策（2013年至今）

为应对2008年金融危机而采取的扩张性的需求刺激政策，特别是通过增加投资来拉动经济增长的做法，对中国来说并不陌生。改革开放以来的历次“经济过热”，背后几乎都可以看到投资驱动的影子。依靠扩张性的需求刺激政策来拉动经济增长，本质上仍属于粗放型的经济发展方式。长期以来，这样的政策尽管对中国经济总量的扩张发挥了重要的作用，但其副作用也十分明显。

另一方面，自2012年起，中国经济增速一直保持在7%左右，2015年以来则一直在7%以下，这与金融危机爆发前中国经济连续数年保持两位数的高增长速度形成了鲜明对比。

如果说需求管理政策和经济增长速度主要关系到中国经济的总量问题，那么更加严峻的则是中国经济发展中的结构问题。然而这一问题长久以来并未得到真正解决，“调结构”一旦遇到“促增长”，几乎总要让步于后者。包括产业结构、收入分配结构、需求结构、产品结构等在内的经济结构问题，其根源在于市场机制尤其是生产要素市场机制的不健全，也就是说，各种体制机制障碍导致了生产要素市场无法有效配置经济资源，从而造成经济结构的扭曲。此外，扩张性的需求刺激政策往往使得长期存在的结构问题更加恶化。

面对应对国际金融危机冲击的政策所带来的负面影响，决策层对宏观经济形势做出了一个正确的判断，即“三期叠加”（增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期政策消化期），并进而对宏观政策做出了积极的调整。2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确说道：“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”2014年，中共中央总书记习近平提出了“新常态”的概念；2015年底的中央经济工作会议，又提出“稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革”。可以说，新常态是供给侧结构性改革的背景，供给侧结构性改革是引领经济发展新常态的政策选择。

供给侧结构性改革不同于西方经济学中的供给学派，其内涵要比供给学派最核心的“减税”主张丰富得多。供给侧结构性改革，是要用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，通过结构调整提高全要素生产率。不难看出，供给侧结构性改革并非“应急”之策，而是具有长期性，重在解决结构问题，这是供给侧管理的特点。与之相对，需求侧管理则具有短期性，重在解决总量问题。供给侧管理和需求侧管理，二者是互补而非替代的关系。

“供给侧结构性改革”的提出，标志着中国宏观经济思想发展到了一个新的阶段。

结束语

改革开放以来，中国宏观经济理论与政策的发展，经历了从改革初期的“综合平衡”到“宏观调控”的转变，到通过财税体制改革、金融体制改革、投资体制改革建立起与社会主义市场经济相适应的宏观调控体系，再到财政政策和货币政策配合运用的宏观需求管理，直到目前需求管理和供给管理并重的供给侧结构性改革。这一历程具有鲜明的实践特征，即从改革开放的伟大实践当中，不断探索适合中国经济发展的宏观调控理论和政策。从开始学习、吸收、模仿西方经济学中的宏观经济理论和政策，到跳出西方经济学“宏观需求管理”的窠臼，最终形成了中国特色的宏观经济思想。