遏制农村空壳化趋势 推动乡村振兴

刘鸿鹄　秦瑞芳

摘 要：随着经济的发展，大量农民流入城镇，使农村社会基础发生深刻变化，出现空壳化困境，文章从中央提出乡村振兴战略的大背景出发提出了七点建议解决这一现状。

关键词：空壳村;基础建设;发展

20世纪90年代以来，中国农村经历了一场激烈的变化，尤其是西部地区，乡村衰落是一个不争的客观事实。改革开放创造了人间奇迹，也改变了中国的社会结构和自然风貌。2.6亿农民工进城，使城乡人口流动带来了许多变化，青壮年劳动力向城市建设市场的转移，改变着中国社会结构，由是空巢村、老人村、留守儿童村和贫困村已成为当下中国（尤其是西部）广大农村不争的客观事实。据住建部《全国村庄调查报告》数据显示：1978—2012年，中国行政村总数从69万个减少到58.8万个，自然村总数从1984年的420万个减少到2012年的267个，年均减少5.5万个。

党的十九大报告把乡村振兴战略与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略并列为党和国家未来发展的“七大战略”，足见对其的高度重视。作为国家战略，乡村振兴正是关系到我国是否能从根本上解决城乡差别、鄉村发展不平衡、不充分的问题，也关系到中国整体发展是否均衡，是否能实现城乡统筹、农业一体的可持续发展的问题。推动乡村振兴是遏制农村空壳化趋势的必由之路。

一、形成空壳村的原因分析

1.自然条件差

一是空壳村大多数地理位置偏僻、土地资源禀赋不足，村中耕地多为山梁地和坡地，产业结构单一，不能规模化经营，也不利于农业产业化、机械化推进。二是自然资源利用受限，靠山吃不上山，靠水吃不上水，农业发展受限。三是生态环境恶劣。一些地方在经济发展中不注重生态环境保护，耕地资源破坏严重，制约了耕地资源的综合高效利用。

2.基础设施差

“空壳村”普遍存在吃水困难、用电限制、交通不便、道路破烂、通信不畅和教育、医疗卫生条件差、设施设备落后等问题，集体经济薄弱，无力承担基础设施建设费用。

3.自身发展动力不足

一是发展模式单一。一些村集体收入来源除了转移支付仅剩下土地租赁和承包收入。二是人才过度流失。离乡创业、外出务工和异地陪读等现象严重，加上退耕还林等影响，农村人口大量迁移向城镇聚集，人口“空心”导致经济“空壳”。

二、消除空壳村对于乡村振兴的时代意义

发展壮大村级集体经济是实现乡村振兴的必由之路。如何发展壮大村级集体经济消除“空壳村”，是农村打赢脱贫攻坚这场硬仗的关键。许多村集体没有任何收入，村级集体经济发展缓慢是一块突出的短板。要想增加村集体经济收入，只有通过生产经营，盘活村集体资产。怎样让农村闲置资源“活”起来（比如“空壳村”），充分发挥土地制度红利在乡村建设中的作用，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让农民切切实实得到实惠，这是当下我们正在积极推进的新课题，也是我们最终的奋斗目标。

完善基础设施建设是筑牢乡村振兴之基的重点。在脱贫攻坚的持续推进下，农村基础设施条件明显改善，但部分贫困山区受地理条件限制，历史欠账多、优质资源供给不足、经济发展不平衡等因素制约，各项基础设施都相对落后，水、电、路、污染处理等方面仍存在突出短板，这都成为了乡村振兴的掣肘。在实现振兴乡村的过程中，必须以完善基础设施为重点工作，立足群众需求继续大力实施民生工程，加快补齐水、气、污染处理设施等突出短板，解决制约当地长远发展的突出问题，不断改善人居环境，增强农民群众的获得感、幸福感、安全感。许多地区在脱贫攻坚的带动下，基础设施条件得到了进一步改善。但是部分偏远山区，在水、电、路、生态治理等方面依然非常落后，在基础设施建设方面需政府给予大力支持。

推动产业发展是乡村振兴的重要途径，产业兴旺是乡村振兴的重点。实施乡村振兴的最终目标，就是要彻底解决农村产业和农民就业问题，确保当地群众长期稳定增收、安居乐业。而无论是解决农民就业还是确保群众增收，都需要以产业发展为基础。加快发展现代农业，振兴农业农村经济。坚持农业“稳粮、优供、增效”，以深化农业供给侧结构性改革为主线，走质量兴农之路，加快推进由传统农业向现代农业转变。农业强，产业必须强;产业旺，乡村振兴才有底气。

三、消除空壳村的意见建议

1.开展全面清查

以行政村为单位，全面开展农村集体经济清查行动，对农村集体“三资”进行全面清理清查，登记造册。要以乡镇农经、纪检部门和村“两委”、村民代表为主要力量，成立清理清查小组，以会计账目为依据，采取先账内、后账外、逐项核实登记。要明确集体资产、资源的产权关系，规范“三资”管理，解决账目混乱、处置不当等问题。要对集体资源，如机动地、账外地、闲置荒滩、荒坡、林地、草场等进行全面清理，消除无主地。要对固定资产进行定期盘点，及时了解集体资产现状及存量。要对长期无偿占用、使用集体资产、资源的要坚决予以清理。

2.制定脱壳规划

把发展壮大村集体经济摆上重要议事日程，把发展和壮大农村集体经济和“空壳村”、“脱壳”纳入规划。因地制宜、实事求是制定农村集体经济发展规划和具体计划，倒排“脱壳”工期，以增强自我发展能力为目标，理清发展思路，搭建发展平台，拓展发展空间，落实发展举措，逐步实现“脱壳”致富。

3.夯实基层基础

要切实加强以党支部为核心的村组织建设，选优配强“领头雁”。注重从有责任心、文化程度高、创业带富能力强的村民中培养选拔村干部，进一步拓宽选人视野和用人渠道，从外出务工人员、复退军人、致富能手、大学生村官、退休干部等中选贤任能，提高村级班子带富能力。加强对村“两委”班子的组织建设和制度建设，牢固树立集体主义思想，增强团结意识，提高立党为公、执政为民的执政能力。建设一支懂经营、善管理、信息灵、交际广，对发展村级经济有谋有招能力强的“两委”班子，推动村级集体经济“空壳村”尽快走上快速发展的路子。

4.构建新型农业经营体系

农村要想发展，必须消除村级经济的空壳化，要想发展经济，合理利用农村现有资源是一条必行之路。可通过必要的政策干预达到这一目的;一是发展多种形式规模经营，鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络;二是扶持发展新型农业经营主体，鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，引导规范运行，着力加强能力建设;三是稳定农业公共服务机构，健全经费保障、绩效考核激励机制，采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施，大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围。

5.推进因地制宜发展

加强对强农惠农富农政策的梳理和整合，统筹使用各类专项支农资金，加快推進特色农业发展、高产农田创建、耕地复垦等，切实加快“空壳村”农业产业化步伐。支持村集体经济组织利用“四荒”地、水资源、林业资源等，以“一县一业”、“一村一品”为抓手，结合我区实际，大力发展优势产业，通过产业带动、资源开发、服务创收、联合发展等，不断拓宽增收渠道。贯彻落实减轻农民负担的各项政策和措施，通过缩减临时人员、减少工资性支出、加大村级财务监管等手段，降低村级非生产性开支，严格控制新增债务产生。加大对村干部违规举债的查处力度，杜绝不良债务持续累积。

6.加强农村三资管理

树立管理出效益的理念，理顺乡镇政府资金与村集体资金的关系，村级各项收支包括财政转移支付等补助收入，按职能由农经部门扎口管理，防止侵占、挪用村级资金，纠正部分镇乡村级资金管理混乱的局面。要遵循“量力而行、量入而出”的原则，坚决遏制和防范村级新增债务的发生，通过落实“一事一议”、“四议两公开”等，强化债务管理。尊重农民的意愿，不得向村级集体下达硬指标，凡属于经营性、服务型延伸到村的项目，通过政府购买服务、企业购买服务的市场运作方式，增加村集体服务性收入。要认真完善财经制度，建立财务收支预决算、合同管理和招投标等制度，以制度管事管人，着力完善发展壮大村级集体经济的保障机制。

7.加大帮扶支持力度

根据农村发展实际情况，加强在政策上的扶持，加大财政转移支付力度，在原有扶持政策落到实处的基础上，在基础设施建设、资金筹集、税收减免等方面对集体经济空壳村要更加倾斜。