乡村振兴与农村养老服务体系法治化研究

■李红军 张宏琳／.四川省社会科学院；.中国共产党四川省委员会党校

一、前言

据统计，2015年60岁及以上人口达到2.22亿，占总人口的16.15%，2020年，老年人口达到2.48亿，老龄化水平达到17.17%，其中80岁以上老年人口将达到3067万人；2025年，六十岁以上人口将达到3亿，成为超老年型国家，预计到2040我国人口老龄化进程将达到顶峰。与西方国家的老年化不同的是，我国人口老年人口分布不均衡，农村65岁以上老年人口数量多且分布在西部偏远山区、贫困地区和少数民族聚居区，老年问题与反贫困问题叠加，应对老龄化任务更为艰巨复杂。

乡村振兴战略作为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现，是党和国家着眼实现“两个一百年”奋斗目标的重大决策部署，也是推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重大战略选择，为破解农村日益严峻的人口老年化困境提供了新的战略机遇。

长期以来，农村养老问题一直未能获得应有的关注，相关制度严重缺失，在乡村振兴的新时代背景下，农村养老问题应当纳入规范化、制度化和法治化轨道。应按照2018年中央一号文件的要求，“充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用”，“抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化”，各地应充分发挥立法在农村养老问题中的保障和推动作用，高标准、高起点地用完备、严格的制度规范推动农村养老问题的法治化。

二、立法对农村养老事业发展的保障作用

我国大部分农村地区农业基础薄弱、效益不高，农村社会事业发展滞后、各方面欠账较多，农民收入偏低,实施乡村振兴战略任重道远，如何充分发挥立法的引领、促进和保障作用，确保乡村振兴战略实施的科学性、稳定性和可持续因之成为重要的研究课题。

加强立法供给、深化法治保障对养老事业发展的重要作用在于两个方面：一是作用于乡村社会的内部，通过树立法治观念，完善乡村治理结构，建立科学完备的现代乡村治理制度体系，不断推动乡村养老事业依法健康有序发展。二是作用于乡村社会的外部，营造良好的城乡互动环境，以立法破解体制机制障碍，鼓励、支持和引导社会资本投资农村养老事业，积极推动养老问题城乡一体化应对路径，将应对农村人口老年化纳入乡村振兴战略的宏伟实践。

三、农村养老问题法治化的路径

从总体上看，我省养老机构发展和养老机构法规政策建设成效显著，对于应对我省日益严峻的人口老年化挑战起到了重要作用。但由于目前养老机构发展主要是通过政策手段推动，相关法规政策陆续出台而缺乏统筹规划和顶层设计，距离“系统完备、衔接配套、有效激励”的标准还有较大差距，还没有完全体现出养老机构和养老产业深度发展的本质要求。因此，我们建议：为了全面贯彻落实党的十九大报告关于“积极应对人口老龄化”的要求，充分发挥立法对养老机构和养老产业发展的引领、推动和保障作用，通过制定《四川省养老机构条例》，整合养老机构相关法规政策资源，为养老机构发展壮大和养老产业培育提供良好的法治环境，更好地适应新时代养老机构深度发展需要。具体建议如下：

（一）加强党对农村养老事业法治化工作的领导

党的十八届四中全会《决定》明确指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验”，因此党的领导是实现农村养老事业法治化工作目标的根本保证，必须在全过程中始终加强党的领导，将党和国家关于养老体系建设的一系列方针政策和重大部署上升为法律法规，更好地实现立法和改革决策相互衔接，实现党的领导、民主立法和科学立法的和谐统一。

（二）提升法治化理念

党的十八届四中全会《决定》明确提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”，中共四川省省委第十届委员会第五次全体会议决定进一步要求立法应主动适应改革和经济社会发展需要，“围绕省委、省政府确定的发展战略”，“加强重点领域立法，推动经济发展方式转变、民生保障和社会事业发展”，“做到重大改革于法有据”。具体而言，就是用发展型思路加强制度建设,认真总结我国农村养老体系建设的重要经验、仔细梳理制约农村养老事业发展壮大建设的瓶颈和障碍，在充分尊重各方利益诉求的基础上设计切实可行的制度方案，化解困扰农村养老体系健康发展结构性矛盾，政策性问题和体制性障碍，降低养老体系运营和发展的制度成本。

（三）提升农村养老服务监管能力

在养老机构设立许可改为后置审批后，围绕设立审批构建的既有监管体系必须作出大幅度调整，需要从多个方面构建适应乡村振兴背景下农村养老服务体系发展的监管体系：一是中明确规定各层级、各部门的监管职责，避免职责不清出现监管重叠和监管空白；二是细化工商登记与后置审批之间的衔接机制，在《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》基础上，根据养老服务业监管的特点，细化事中事后监管责任、措施和程序，确保放而不乱，实现改革初衷；三是建立监管信息采集共享机制，克服各地区、各部门之间信息资源条块阻隔，消除“地区孤岛”、“部门孤岛”；四是健全养老机构退出机制，规定撤销和关停养老机构的善后措施和责任，确保养老机构市场发机制能够真正发挥“看不见的手”的作用；五是健全常规化联动执法机制，统一执法标准，填补和消除多部门执法的时间错位和不同地区执法的标准差异，避免因留下执法死角或同案不同罚的现象。

（四）规范农村养老服务标准

养老服务的规范化和标准化是实施事中事后监管的前提，也是保障入住老人基本权益的基础，因此：一是建议加强法律对养老服务合同的干预，在程序上实施养老问题合同网上备案制度，在内容上明确养老服务双方的基本权利义务；二是农村养老基础服务的内容和标准，完善安全、服务、管理、设施等标准；三是是构建农村养老机构信用体系，完善守信激励和失信惩戒机制，褒扬和激励诚信行为，依法对严重失信行为实施联合惩戒，提高农村养老机构的诚信水平。

（五）完善农村养老服务社会支持

农村养老服务体系构建和健康发展是应对人口老年化的整体社会政策的一部分，离不开其他社会环节的配合支持，因此，社会支持对养老机构的发展壮大至关重要。应当加强养老法规责任的普及宣传，深化养老人才的社会认知，提高养老问题的社会评价和职业自豪感。鼓励各类创新主体和科技公司参与改进养老问题的产品研发。规定发展非营利养老机构志愿服务的具体制度，鼓励成立各种形式的养老机构资源服务组织，对参与自愿服务的社会义工建立档案，在公务员选拔等社会优秀人才遴选中优先录取具有养老自愿服务履历的人员。