地方部门预算管理改革新思路——以某市预算部门M局为例

□申宇冰 郑红梅

一、引言

党的十八大以来，按照党中央、国务院有关部署和预算法规定，财政部深入推进预算绩效管理改革，大力推动各项管理制度和改革措施扎实落地，取得了较大进展。目前，我国基本建立起一般公共预算绩效管理体系，地方财政均根据自身情况不同程度地推动着当地预算绩效管理工作进程，为优化资金使用效率发挥积极的作用。但是，纵观目前的绩效管理整体表现情况，普遍存在着绩效目标不明确，绩效指标不够量化、细化等问题，从而影响了绩效评价的结果。究其原因主要是预算部门体制、机制不顺，预算部门人员绩效思想认识不足等问题，导致部门预算管理不到位，操作不规范、进展不均衡。因此，必须加大部门预算改革的力度，推进部门预算改革向更深层次发展，实现预算管理与绩效管理一体化，最大程度的实现全面实施预算绩效管理的核心价值。本文以某市预算单位M局的绩效管理为例，分析影响绩效管理的原因，提出地方部门预算改革的思路。

二、M局部门预算绩效管理案例解析

（一）基本情况

某市预算部门M局的所有经费均通过所属市财政部门申请，而此项部门支出早已列入了市经常性项目。每年所申请的经费金额，由M局根据自身情况，核定第二年的基本支出预算和项目支出预算金额，确定金额后，向其所属市财政部门申请。

尽管经费以一个大项目的形式拨付，但根据上级部门要求，在实际的预算申请和执行过程中，均分为基本支出和项目支出两部分分别计算。

（二）部门预算情况

1.2016、2017年收入支出情况

根据M局2016、2017年收入支出总表，具体情况如下：

2016年M局年初结转结余100.75万元，年初预算安排1904.9万元，预算调整1602.98万元，支出决算3047.44万元，年末结余561.19万元。2017年M局年初结转结余561.19万元，年初预算安排2728.80万元，预算调整3185.46万元，支出决算3523.95万元，年末结余222.70万元。2016、2017年预算安排及支出具体情况见表1、表2。

表1 2016年M局部门经费支出预决算情况

表2 2017年M局部门经费支出预决算情况

2.2018年预算执行情况

2018年M局部门整体财政收入决算3358.87万元，支出决算2688.64万元（基本支出931.86万元，项目支出1756.78万元），预算执行率80.05%。具体执行情况详见表3。

（三）M局部门预算绩效管理情况

2018年度M局财政资金支出共计2688.64万元，为部门整体履职取得显著效益奠定了资金基础。其中：用于人员经费和公用经费的基本支出共931.86万元，占部门财政资金总支出的34.66%，其主要绩效体现为保障机构运转正常、行政服务等级良好；用于行政事业类项目支出共1756.78万元，占部门整体支出65.34%，其主要绩效体现为重点工作的产出和效益，保证了M局工作的质量。

总的来看M局的整体绩效管理取得了一定成绩：一是在职人员控制率为73.58%，人员编制的控制数较好，公用经费控制率、“三公经费”控制率、政府采购执行率控制得当；二是部门重点工作目标完成率达100%，“三基建设”被市三基建设评价组评为优秀等次；三是部门整体履职取得明显效益，特别是在购买了安保、物业等服务后，为10家单位解决了在外租房的难题；四是部门整体绩效满意度较高，部门工作人员满意度为100%，社会公众满意度为92.27%。但是，该部门在调整预算、结转结余、资产管理等方面仍存在不足，一定程度上影响了M局应有的绩效分值和等级水平。主要指标得分具体见图1：

图1 关键指标绩效评价得分图

（四）M局部门预算绩效管理存在的问题及分析

1.以工作计划替代绩效目标，绩效目标未细化、量化

预算部门在编制部门预算和调整预算时，应当按照财政部门的相关要求编制预算绩效目标。预算部门M局只有工作计划，未见绩效目标申报表，工作目标不是绩效目标，其指标没有细化、量化。究其原因主要是单位工作人员思想上对绩效目标重视不够，工作上对绩效目标填报不熟，特别是对绩效目标的细化量化还不会操作等。这一问题影响了预算部门M局的绩效管理，也在一定程度上影响了部门整体支出效益水平。

表3 2018年M局预算执行情况

2.预算调整率较高，预算编制精准度不高

2018年预算部门M局年初预算数1756万元，调整预算数为3136.17万元，预算调整数1380.17万元。调整项目主要有：①结转了上年结余资金130.1万元；②2018年漏编了预算经费71.2万元；③为所属事业单位计划内临时用工支出经费297.8万元；④为所属自收自支事业单位职工养老保险所需经费申请了296.9万元等。调整预算的部分原因为上级临时交办的任务，存在一定的客观性，除去客观因素影响之外，预算调整率为52.04%。超过《预算法》中规定预算调整比例的要求，预算调整率较高。可见，M局的预算编制较随意，没有起到预算编制应有的控制效果。究其原因，一是认识不到位，没有充分认识预算在部门绩效管理中的重要性，从而使预算控制成为形式；二是预算编制基础管理工作没有做好，编制基础的可靠性、完整性落实不到位。

3.结转结余率偏高，超过上年结转结余金额较大

2018年预算部门M局结转结余为670.24万元，结转结余率为19.95%。2017年结转结余资金总额为222.70万元，与2017年相比结转结余变动率为200.96%，2018年结转结余金额偏高。如，市领导周转房租赁和运行费预算89万元，实际支出31.24万元，结余57.76万元；执勤执法车经费预算95万元，实际支出39.45万元，结余55.55万元；公用住房预算50万元，实际支出12.57万元，结余37.43万元；预算的临时工工资与自收自支单位养老保险均偏高，预算分别为297.8万元和296.9万元，结余分别为107.4万元和90.49万元等。究其原因，一方面是预算编制时没有深入分析上一年的预算执行情况，使预算期编制的预算与客观实际不符；二是预算执行控制不够到位，项目支出没有很好规划，影响了部门整体的支出效果。

4.预决算不匹配，预算信息公开情况与部门决算报表数据不符

M局在2018年公布的数据中，年度部门决算报表中部门决算相关信息统计表“支出合计”预算数应为256.3万元，表中填写为“200万元”；部门预算信息公开情况上显示2018年M局政府采购服务预算“无”，在2018年度部门决算报表“政府采购表中”所示政府采购预算为208.7万元；部门预算信息公开情况表所列示单位构成与预算包括本级、下属5家事业单位和4家自收自支单位；决算表上所示人员编制仅为本级及下属5家事业单位，共106人（减去编办划拨的5人）等。出现这些问题的主要原因，一是局内预算部门之间缺少内部沟通和协调，出现数据不匹配；二是预算编制审核没有起到应有的作用，审核成为流程。

三、深化地方部门预算管理改革的新思路

通过对M局预算执行情况分析得出结论，引起绩效管理结果不佳的重要原因是预算管理不到位。因此，引发了以下深化地方部门预算管理改革的思路。

1.深入部门预算改革

（1）财政管理体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分。加快财政管理体制改革，使财政资金围绕部门形成一个管理、使用、监管的闭环运行体系，提高资金的使用效益。

（2）细化预算编制，减少预算追加和调整，降低预算调整率，提高预算执行率，降低结转结余，加强资金拨出的管理以及效果，提高资金使用效率。

（3）完善项目库、加强标准建设，防治财经法纪的现象出现，使预算安排资金能够落实到具体项目，防止资金被挤占、挪用，从制度上和管理上促进廉政建设。

2.继续完善预算分配制度

截止目前，预算分配制度还处于初级阶段，应该进一步继续加以完善相关制度。

（1）目前，地方部门已经实现了定员定额标准，要在完善现有方法的基础上，实现实物费用定额标准，积极探索出实物定额与预算拨款定额相结合的标准，实现人员管理、资产管理与预算改革管理紧密相连，提高预算分配的公平性和科学性。

（2）预算要区分部门。对于公益一类事业单位，根据部门正常的业务情况提供符合要求的经费支持，对于公益二类事业单位，要根据部门单位的特点和自身财务收支情况给予相应的支持；除公益一类和公益二类以外，针对经营性的经费补助，要对财政补助的期限进行限制，尽量逐渐的推向市场，以后不再由财政进行支持。

（3）项目库项目逐步实现滚动式管理。针对各地方建立的项目库有很多僵尸项目，管理和运行水平低下，项目论证不充分，更新不及时等情况，要引进新的管理办法和手段，对项目进行细化分解，提高项目管理的量化程度，逐步实现项目库项目的滚动式管理。

（4）按照“收支两条线”管理的要求，强化收入预算编制，将部门所有收入全部编入部门预算，加强对部门事业收入、经营收入和其他收入的管理；强化支出预算编制，合理安排各项支出。调整优化财政支出结构，保障重点支出，努力实现保运转、保民生、保发展。

3.严格控制部门预算过程管理

（1）强化预算部门执行时的主体责任，严格控制预算调整规模。凡是年度预算的支出必须在年初部门预算，由财政按轻重缓急原则予以安排，大力减少预算执行中的经费追加和调整事项。

（2）建立在预算部门执行过程中进行月度报告制度。每月结束后通报单位预算支出情况，研究分析当月支出进度特点，督促单位均衡预算执行力度。

（3）进一步加强对财政拨款结余结转资金的清理盘活力度，按照结转结余新的管理办法，针对不同的资金按照相关要求进行处理。将以往的事后消化转化为事中控制，加强考核结果奖惩机制。

（4）对预算部门执行情况进行分析。建立部门预算执行分析制度，通过预算执行、会计核算等信息反馈，掌握部门预算收支运行状况，及时改进预算编制，促进预算编制与执行的有效衔接。

4.强化部门预决算公开

财税体制改革要取得决定性成果，在预算管理中集中体现在预算公开和规范上，应按照中央2016年发布的预算公开规程，精心组织实施，完善保密审查机制，规范操作程序，加强监督检查，做到不违法、不泄密，内容明确具体、真实可信、清晰易懂、完整准确。通过公开化的预算信息，切实保障老百姓的知情权、参与权以及监督权，进一步加强财政科学化、精细化管理，提升预算管理的水平，推动社会主义政治文明与和谐社会建设。

5.创新预算管理手段

（1）建立健全绩效评价制度体系，研究制定绩效评价工作实施细则等具体操作方法。建立评价体系要进行统一规划，能够稳扎稳打的推进、尽量做到先易后难，分步骤实施，选择资金总量大、社会关注度高、涉及重点民生、科技创新、结构调整等方面的财政专项资金项目，积极推进绩效评价改革试点。

（2）不断完善绩效评价程序和评价方法，积极培育绩效评价中介市场和专业人才队伍，推进建立第三方评价制度，不断提高绩效评价的效率和公信力。

（3）建立绩效评价的行为约束规范，加强对绩效评价机构和相关人员的管理和监督；完善绩效评价监督机制，加强财政部门对绩效评价监督和再评价，提升绩效评价水平，提高绩效评价质量。

（4）拓展绩效评价结果运用，将绩效评价工作与财政资金管理工作紧密结合起来，为政府部门宏观决策、财政部门审核年度预算、预算单位查找问题和改进工作提供参考依据。

6.完善改革相关配套措施

认真贯彻落实《预算法》，结合完善财政管理体制、转移支付制度改革以及县级基本财政保障等工作，进一步加强部门预算改革配套制度建设，切实提高预算编制的准确性和到位程度，从范围上进一步拓展部门预算的覆盖面，实现横向扩展到所有部门及下属单位，纵向扩展到所有县和乡镇；从管理上要规范程序和分工，合理界定支出范围和标准，实现预算支出的全面规范；从效益上要增质提效，切实增强财政资金使用效益和预算管理效率；从透明度上要完善制度，形成主动公开、自我监督的良好机制。通过推进和深化基层部门预算改革，使我国部门预算管理制度和体系整体实现全面规范和公开透明。

9月12日，长治市财政局召开“不忘初心、牢记使命”主题教育动员部署会议，对市直财政系统主题教育进行动员部署。市人大社会建设委员会主任委员、市人大常委会民族宗教侨务外事工作委员会主任、市委主题教育第一巡回指导组组长田毅青出席会议并作指导讲话。市财政局党组书记、局长贾软贤作动员部署讲话。

长治市财政局/供稿