浅析我国社会保障管理体制改革的不足与对策

李春磊 中央民族大学管理学院

一、我国社会保障管理体制的历史发展

新中国成立 60 多年来，伴随着政治、经济、社会形势的变化与发展，社会保障管理体制的变迁大致经历了三个阶段：

（一）1949—1956 年是社会保障管理体制的创建阶段

新中国成立之初，为保障人民群众的基本生活，迅速建立起一套由内务部、劳动部、中华全国总工会、卫生部等部门主导的社会保障管理体制，积极开展救灾、救济和社会优抚活动，建立和实施企业劳动保险制度和机关事业单位社会保险制度等。

内务部：1949年11月成立，主管民政工作，受中央人民政府政务院领导和政务院政治法律委员会的指导。地方上的民政工作机构，大区设民政局，省设民政厅，专署和县设民政科。成立之初，以救灾和政权建设工作为重点，特别重视对城乡贫困户的救济工作。同时还负责国家机关事业单位工作人员除公费医疗以外的社会保险工作。1954年9月，根据《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》的规定，政务院改组为国务院，国务院不再设置人事部，国家机关事业单位工作人员的社会保险业务划归国务院人事局直接管理。此外，财政部和卫生部对社会保险、公费医疗也负有一定的管理职责。

劳动部与中华全国总工会总工会：1949年成立指出主要负责有劳动能力的失业工人的救济和安置工作。新中国成立后，政务院根据《共同纲领》关于在企业中“逐步实行劳动保险制度”的规定，责成劳动部会同中华全国总工会草拟《劳动保险条例》。劳动部颁布并开始试行《保险条例实施细则草案》。1953年政务院公布了修正后的《保险条例》，劳动部也公布了《保险条例实施细则修正草案》，适当扩大了实施范围，酌量提高了待遇标准。中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的进行，督导所属各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行。劳动部为全国企业劳动保险业务的最高监督机关。

卫生部：主管的社会保障事务主要是公费医疗。

建国初期民政、劳动、工会、卫生等部门在社会保障事务管理工作中的分工，为以后社会保障管理格局和体制的形成奠定了基础。这一时期，政府在社会保障管理方面所做的开创性工作，对中国社会保障事业的发展影响深远。

（二）1957—1984 年是计划经济时期社会保障管理体制的曲折发展阶段

自 1957 年开始，国家转入了全面开展社会主义建设时期。在计划经济体制下，中国社会保障制度选择的是国家—单位保障制度模式，国家直接承担着统一制定各项社会保障政策和组织实施有关社会保障事务的责任，城镇党政机关、企事业单位负责本单位职工的保险和福利待遇及其家属的有关社会保障费用，农村集体组织则担负着合作医疗、五保供养和农村贫困户以及优待烈军属等责任。

从 1957 年到“文化大革命”爆发，中国社会保障管理体制基本上延续了建国初期所形成的，由内务部、劳动部、总工会和卫生部主管的分割管理格局。“文革”结束后，中国重新回归以经济建设为中心的轨道。为适应新形势发展需要，党中央和国务院加强对社会保障工作的领导，社会保障管理体制进入了恢复性建设阶段。

1978 年 5 月 18 日，中华人民共和国民政部正式成立，其内设机构有办公厅、政治部、优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司、民政司、政府机关人事局和中国盲人聋哑人协会。紧接着，地方民政工作的管理机构也开始重建。民政部基本上延续了原内务部的职能，主管的社会保障事务有优抚、复退安置、生产救灾、社会救济和社会福利，以及国家机关、事业单位工作人员的退休、退职及工资、福利。

计划经济时期社会保障管理体制依然是多部门分割管理格局。内务部（后来是民政部）主管社会救济、社会福利和社会优抚，尽管福利与救济界限不清，但城乡分治。卫生部主管的医疗保障业务由城市扩展到农村，合作医疗成为卫生部医疗保障业务的重要组成部分。这就在社会保障制度结构上，形成了国家—单位保障制度模式下的国家保障、城镇单位保障和农村集体组织保障三大板块。相关管理部门对城镇社会保障工作的推进，大多是具体的、明晰的、强制性的。而对农民保障措施的规定，往往是规划性的、粗略的、指导性的，这或许是“文革”中城镇社会保障制度遭到较大破坏，而农村合作医疗却有较快发展的原因之一。

（三）1985以来的社会保障管理体制的改革探索阶段

随着中国计划经济向市场经济转轨，20世纪80年代中期以后，社会保障制度模式逐渐由原来的国家—单位保障模式向国家—社会保障模式转变，社会保障管理体制在经历了一段分散化管理的改革探索之后，又趋于相对集中，这是在特定时代背景下多种因素综合影响的结果。

二 、当前我国社会保障管理体制存在的缺陷：

我国现行社会保障相关管理部门多达 12个：人社部门、民政部门、 卫生部门、住建部、财政部门、税务部门、社会保险经办机构、全国社会保障基金理事会、红十字会、审计署、保监会、建设银行。

（一）部门间分工模糊、交叉重复

当前我国社会保障管理呈现由人力资源和社会保障部、民政部两家主管，其他部委多家协管的格局：社会保险由人社部管理，社会救济和社会福利，特别是最低生活保障由民政部管理；农村合作医疗由卫生部管理；住房公积金和保障性住房由住房和城乡建设部管理；企业年金由人社部、保监会、证监会、银监会按照各自的管辖范围共同管理。

从名称上看，人社部门应该包括全部的社会保障事务（社会保险、社会救助、社会优抚安置、社会福利），民政部管理的社会救助、社会优抚安置和社会福利事务应该归人社部门，而事实上人社部门只是管理社会保险，且更多地是管理城镇就业人员的社会保险。

民政部门和卫生部门之间关于城乡医疗救助等管理划分不清，以及类似的教育救助由教育部门管理，均没有归入民政部门的社会救助体系。另外，住建部门负责建设保障房，而难以管理低收入群体的保障房分配。新农合和城镇居民基本医疗保险属于社会保险，但却不在人社部门管理的社会保险体系中，而由卫生部门管理。

财政部门向社会保障管理部门拨款是按部门列示，而审计署对社会保障资金的审计是按社会保障项目进行。 如财政对社会保险基金的补助支出项目，审计署按照五项社会保险列示，而财政部门仅指对人社部门的社会 保险基金补助，至于由卫生部门管理的城镇居民基本医疗保险和新农合的补助，虽然也是财政对医疗保险基金的补助，但因其拨款给了卫生部门，财政部门便将其列在了卫生支出大类，由此财政部门和审计署的财政对社会保险基金补助项目的数据无法对应。

高度分散且权责模糊的社会保障管理部门体制，首先不利于统筹规划多层次社会保障体系。社会保障制度分属不同的部门管理，各部门分别制定发展规划，分别设计保障制度，难以发挥保障体系的整体功能，其次不利于建立保障层次分明、制度边界清晰、保障功能完善的多层次保障体系。最后不利于人员流动和保障待遇衔接。随着我国城镇化进程加快，人员流动增加，就业方式转变，参保人员身份经常在城镇职工、城镇居民和农村居民中发生转换，但由于社会保障项目分属不同的部门管理，相互之间缺乏统筹协调，参保人员身份发生变化时，保障关系难以接续。各部门重复设立经办机构，各自建立信息系统，造成人力和财力浪费。从而使我国社会保障公共决策常常被部门利益纠葛所绑架，严重制约了社会保障事业的发展。

（二）部门分工与社会保障制度体系不对应

社会保障各构成部分彼此间界限不清，功能错位影响社会保障整体管理。 社会保险以缴费为基本原则，然而未就业、无缴费能力的居民也进入社会保险（ 如老年津贴变身养老金），从而混淆了社会保险与社会救助和社会福利的界限；五保户（保吃、保穿、保医、保住、保葬）供养属于社会救助还是社会福利一直有争议；社会优抚对象 的医疗救助拨款没有列入民政部门的优抚支出，而是列入卫生部门的医疗救助支出。

（三）信息汇总混乱，影响公共决策

现实中有关社会保障统计信息的披露也是较为混乱，比如人社部门按实际统计社会保险，财政部门按预算内范围统计社会保险；财政部门按拨款部门公示社会保险基金补助，审计部门按社会保障项目列 示；财政部门在城乡分类下公示社会保障，而审计部门是在社会保障项目下分列其城乡；这种体制的矛盾，严重制约着社会保障统计信息的合成和汇总，进而影响社会保障公共决策。

社会保障管理服务平台未能有效整合，导致信息沟通、资金监管、管理能力等方面存在问题。首先，从信息沟通看，不同部门建设的社会保障平台各自为政，信息系统各成孤岛，户籍、人员基本信息和业务流程重复采集、重复建设，有些互相联系的保障项目却难以提供一站式服务。一个家庭或个人同时享有不同待遇时，却要跑多个机构，要分别理解不同窗口的政策规章，要反复向不同的机构提供相同的基本信息。第二，从资金监管看，社会保险资金分散在不同部门操作，风险节点多，审计、监督部门也必然要分头出兵，不利于提高风险监控效率。第三，从管理力量看，随着民生事业发展，各个社会保障经办机构都面临着任务加重、力量不足、手段落后、管理风险加大等压力，产生了负担过大的压力。

三、完善社会保障管理体制的对策

十八大提出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，为我国社会保障管理体制改革与完善指明了方向。

（一）改变我国社会保障体制的运行方式。大部门体制不在于部门规模的大小，而在于政府职能的清晰界定；不在于机构的合并与减少，而在于政府职能的根本转变，在于行政组织的设置与其内在职能相吻合。政府职能转变与职能有机整合是大部门体制改革的首要关键问题。社会保障管理体制的运行方式应该由传统的政府主导型转变为政府参与社会自治型。政府可以划分具体的保障项目及对象，由社会各管理部门确定相关的管理模式，然后政府进行监督。

（二）必须要制定完善相关法律体系来保障。

深化社会保障管理体制改革，应有法律保障。社会保障管理体制改革涉及到各种利益关系的深刻调整，是既有权力格局的重新调整。改革的核心在于转变政府职能，既要求行政主管部门从具体经办等比较微观的职能转变到宏观调控、战略规划、监管等较为宏观的职能，又意味着要对相关部门原有职能进行重新整合，这必将直接影响到现实的部门利益，这是本次改革面临的难点。要顺利推进改革，一定要有立法支持。

（三）充分调动社会参与社会保障事业的积极性。社会保障资金来源于政府、企事业单位、个人等各个方面，不再由政府和单位统包统揽。当前我国社会保障管理中一个突出问题是社会参与程度不够，参保人缺少维护自身社会保障权益的合法途径。因此，改革社会保障管理体制的一个重要的方面，就是要建立完善社会参与管理的有效机制，在政策制定、执行、监督等各个环节，充分发挥社会组织、自治团体和公民个人的作用，从而增强社会保障政策制定的科学化、民主化，提高社会保障管理的规范性和效率。

总之，社会保障管理体制是推动经济发展、维护社会稳定、促进社会公正的根本体制，是我国民生建设的重要内容。国家应及时发现社会保障管理体制存在的缺陷，并积极实施改善措施，这样才能保障人民的生存及发展，促进社会的和谐及经济的发展。