新时代背景下大部制改革的回顾与展望

胡艾娜 华侨大学政治与公共管理学院

为贯彻落实党的十九大关于深化机构改革的决策部署，适应新时代中国特色社会主义的发展要求，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，这是党自党的十一届三中全会以来，在新时代背景下，进行的第八次大规模的政府机构改革。从8次改革的内容上看，其共同特征都包含优化党和政府机构设置，提高政府职能等内容，因此，从一定意义上讲都是进行的“大部制改革”。但真正的“大部制改革”理念是由2007年党的十七大提出，至此开始了“大部制改革”的征程。值此纪念改革开放40年，在新时代、新征程中，回顾大部制改革的奋进历程，认真总结过往成功经验，分析改革中存在的问题，以新举措、新思路展望未来大部制改革的新景象。

一、回顾改革开放以来中国大部制改革的历史变迁

大部制改革，即推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。在改革开放的40年进程中，中国分别于1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年和 2018 年，进行了8次政府机构改革。以2007年的大部制改革为节点，中国的政府机构在积累丰富的实践经验基础上，重心发生重大转移，政府机构改革由此走向成熟。

（一）1982年-2003年大部制改革的探索期

这一阶段的政府机构改革以精简机构为主，1982年的第一次改革，国务院各部门从100个减为61个，编制从5．1万人减为3万人，是中华人民共和国成立以来规模最大、目的性最为明确的一次大改革，开始撤并经济管理部门，并将其中的一些条件成熟的单位改革成经济组织。1988年的改革，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。与1982 年的改革相比，这次机构改革的特点在于，明确提出 “转变政府职能是机构改革的关键”，同时，机构改革要实行定职能、定机构、定编制的“三定方案”。1993年的改革，是在社会主义市场经济体制背景下进行的机构改革，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%，明确社会主义市场经济体制是政府机构运行的最好环境和载体。到了1998年的改革，不再保留15个部委，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个，此次改革的目的是进一步调整政府与市场的关系，强调市场在资源配置中的决定作用，并主张政企分开，大力发展社会中介组织，使其成为政府与市场沟通的桥梁。随着2001年中国加入世界贸易组织，为2003年的政府机构提出新要求，在此次改革中设立了国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个，大部制改革的设想初见端倪。

（二）2008-2013年大部制改革的关键期

2007年在党的十七大报告中在部署未来行政管理体制的改革时，明确指出“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能...形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，随后2008 年 3 月，国务院机构改革方案公布，并在十一届全国人大一次会议上批准改革的新方案，将职能相近的政府部门、业务范围趋同的事项合并、涉及调整变动的机构多达15个，并组建了工业和信息化部，交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部、国务院组成部门除办公厅外减为27个。至此，大部制改革迈出关键一步。

2012年，在党的十八大报告中再次提及大部制改革，要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”，在2013年党的十八届三中全会后，中央政府机构改革更加深入，大部制改革规模持续扩大，涉及行业更加宽泛，在此次改革中取消铁道部，成立铁路总公司、组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家欣慰出版广播电影电视总局，重新组建国家海洋局、国家能源局，这次改革中，国务院正部级机构减少4个，组成部门在原有基础上减少2个，国务院组成部门除国务院办公厅外减为25个。经过6年的大部制改革实践期，大部制改革的目标从最初的精简机构转为增减机构，整合职能，国家改革者的决策理念更为成熟，稳定，务实，为今后的大部制改革进一步实现职能的融合奠定了良好基础。

（三）2018年至今

2018 年2月28日，党的第十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化国家机构改革方案》，2018年党的十三届全国人大一次会议于3月13日公布《国务院机构改革方案》，该方案具体内容为组建自然资源部、农业农村部、文化和旅游部和国家卫生健康委员会，重建科学技术部和司法部，优化水利部职责和审计署指责，监察部并入新组建的国家监察委员会。与以往7次的改革相比，2018年的改革更为系统性、整体性和重构性，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，国务院组成部门除国务院办公厅外设置26个。此次改革以推进国家治理体系和治理能力现代化作为机构改革的根本目标，更好地促进了大部制改革发展，使大部制改革更加成熟完善。

二、中国大部制改革中存在的问题

随着中国特色社会主义进入新时代，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。在大部制改革的进程中，还存在不少问题。

（一）党政机构设置和职能配置还不够健全

党的十九大通过的《中国共产党章程》的决议，将“党是领导一切”的政治原则写入党章，其根本目的就是为党和国家的各项工作提供根本保证。而在党领导一切的实际政治活动中，党政机构“一体化”可能会造成政府机构行政职能的萎缩和政治功能的膨胀。根据宪法和人民代表大会制度的原理，唯有国家权力机关及其产生的国家机关可以行驶公家公权力，管理国家事务，包括党中央各部分在内的党组织通常只处理党务工作，即便代表人民的根本利益，但其本身不是宪法规定的国家公权力行驶主体，即不能直接行驶国家公权力。因此，在新一轮的大部制改革中，党政机构设置和职能的分配是改革的难点，如何规范党组织在国家机关的权力程序合法性和形式合法性，保证党政机构的各部门合理定位，分工明确，融合度增强，是大部制改革的难题之一。

（二）各部门职能交叉重叠，权责脱节问题突出

大部制改革的初衷是为了解决行职能越位、缺位问题的现象，但是在实行新一轮的大部制改革后，此现象仍然存在，这就导致了行政部门对一些微观事务干预过多过细，一些该管的又没有管住管好，职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效率不够高 机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在 对行政权力的制约监督机制不完善等。因此，即便新的大部委在形式上构建出1+1>2的模型，但是能否建立起有效的权力约束机制，能否切实保证各部门的利益，彻底缓解职能交叉、权责脱节等问题，成为影响改革的一大关键因素。

（三）中央与地方机构职能的权责划分不够明确

中央部门职能的交叉重叠，影响最直接的就是地方政府职能的落实，地方政府经常会呈现出无所适从，心有余而力不足的现象，这是由于中央的各相关们都可以给地方下任务，而这些部门所下达的任务在目标上可能有冲突，只是具体实施的方法和要求有所不同。因此，如果中央政府职能的转变不到位，就会导致中央和地方的事权划分很难分清，如果不能建立合理的中央和地方有效分工的制度保证，中央和地方的执行效能会很难提升，双方的积极性也会层层递减，真可谓 “上面千条线，下面一根针” 事情千头万绪，任务繁重艰巨。

（四）人事整合和冗余安置等问题的干扰

经过大部制改革后的，多个不同部门合成一个或者多个部门，部门人员不只是业务上的整合，部门文化、组织形式、办事风格等都需要进行重新部署，每个岗位的职能也需要进行重新调整，部门与部门之间的职责也需要重新划分，甚至会出现职责缺位的现象，新成立的部门有些工作无人负责 或者未明确规定此工作由哪个部门、哪个岗位负责，而在更新换代的过程中，改革不只是几个小部门的简单叠加，在合并的过程还会导致人员冗余的问题，如何安排冗余人员的去向与安置问题，也是大部制改革面临的重要问题。

三、新时代中国大部制改革的新举措

（一）推动新型党政关系的建立

新一轮深化机构改革着眼于坚持加强党的全面领导的制度，坚持以政党为核心强化政治整合，构建新型的党政关系。具体地看，在进一步深化改革的过程中，将职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，分清哪些属于政治问题、哪些属于管理问题，坚持党领导政，但不代替政。因此，政治问题要坚持原则，以刚性整合为主，管理问题，应当充分发挥党在顶层设计和宏观把控的领导作用，强化政府和市场、社会的治理能力，以一种相对柔性的政治整合方式转变政府职能。以此种方式既坚持了中国特色社会主义，又借助政府职能的强化、市场和社会的自我调节，促进大部制改革的顺利进行。

（二）科学界定政府职能，推动政府职责的重塑

政府职能是政府进行一切活动的现实和逻辑起点，职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力、发挥相应作用的关键。长期以来，我国在政府职能转变领域进行了大量探索，在一定程度上可以说，政府职能的任务在整体上无需较大变动，应将重点放到职责体系的重塑，推动改革的深化、细化、具体化。因此，在大部制的改革中，科学撤销、合并、重组职能存在交叉重叠的部门，明确部门的职责，该是哪个部门的职责，就要配置到哪一部门; 配置到哪一部门的职责，必须由哪级部门负责到底;对于重要的事项，部门间可以有交叉，但权力和责任要分清楚。

（三）明确中央和地方的职责分工，赋予省级及以下更多的自主权

中央政府的主要职能定位为政策制定、信息提供、组织协调和检查监督，其余则由省政府负责，同中央政府一样，省政府也应将部分职能移交给下级政府。在保证中央政令畅通的前提下，抓住地方合理设置和配置各层级机构及其职能的问题，增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制。对于中央专有事务，应该由中央垂直管理;对于中央和地方相交叉的事务，可以延续当前上下对口的机构设置，但要改变“双重领导、条块结合”的旧思路，明确央地分工，以避免职责不清、相互推诿现象的发生。

（四）新一轮的大部制改革要以“结构调整”替代“机构精简”

为减少改革阻力，顺应改革潮流，大部制的重点应由简单的机构精简转向结构调整、行政领导职数和非领导职数的结构调整。通过严格控制机构编制，减少领导职数、降低行政成本的方式，结合中央和地方实行因地制宜有限的大部制改革方案，采取渐进式的改革，杜绝一刀切的形式。这种相对温和缓慢的改革步伐，可以尽可能的减少改革带来的阻力和困难，为循序渐进的改革提供了时间和空间，也避免了在不切实际的削减机构，导致短时间内行政系统人才的流失，与人心的不稳定。

总之，在过去的大部制改革历程中，我们看到了改革取得的成绩和机遇，也看到了改革存在的不足和问题，在新时代背景下，我们要在十九大精神的指引下，科学评估现状，认真总结经验，创新改革思路，切实推动大部制改革有序、有效地实施。当然，推动改革实现国家治理现代化是一项系统工程，改革永远在路上，大部制改革也在探索中不断适应新环境的发展需要，从而为全面建成小康社会、开启现代化建设新征程提供有效的治理方案。