江苏淮安市淮安区城市管理的实践考察

■林华东 熊占林 谢 雨 刘玉荣/.淮阴师范学院法政学院；.政协淮安市淮安区委员会

一、研究背景与问题提出

2013年3月8日上午，中共中央总书记、中共中央军委主席习近平来到江苏代表团，和代表们一起审议政府工作报告。审议结束后，习近平总书记叮嘱全国人大代表、淮安市委书记姚晓东：“淮安人杰地灵，是周总理的家乡，把周总理的家乡建设好有象征意义。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城市管理工作，从目标理念、队伍建设等方面，全面论述了城市规划、建设与管理的理念与战略，并多次作出重要批示和指示，为新时期城市管理工作指明了方向。党的十八届三中、四中全会均部署“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。2015年12月24日，中共中央国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37 号，以下简称《指导意见》），全面分析了当前城市管理工作中存在的问题，明确了改革思路和要求，部署了改革主要任务，为城市管理走向城市治理提供了路线图和时间表。为了把总理家乡建设好管理好，笔者带领研究团队对淮安区城市管理工作进行了实地调研，冀希为城市治理研究提供实践样本。

二、淮安区城市管理运行现状及成效

淮安区，隶属于江苏省淮安市，由原县级淮安市更名而来，是周恩来总理的出生地，是国务院首批命名的全国历史文化名城。截至2019年，淮安区常住人口为114.37万人，管辖面积1452平方公里。明清两代是漕运总督部院所在地，曾与苏州、杭州、扬州并称为大运河沿线上的“四大都市”。淮安区自古人杰地灵，是全国四大菜系之一的淮扬菜系的发源地。

（一）淮安区城市管理运行现状

1、完善功能配套

淮安区突出规划引领，坚持建管同步，扎实推进全区50个老旧小区、34条后街背巷改造，新改建西城花苑、卫生巷等公厕18座，优化提升农贸市场、市民服务广场、停车场功能，新增停车泊位9处955个以上，保证车辆停车有序；实施道路申通工程，累计打通断头路6条，市政道路19条竣工通车。加大园林绿化投入力度，投入4.6亿元新增绿化面积154.28万平方米。

2、强化综合整治

实施“兵团”式拆违战，共计拆除城区违法建设1843户5.9万平方米；实施“巡逻队”式突击战，组织10个巡逻队，主要攻克零星的流动摊点，取缔流动摊点1500余处；实施“班组”式的阵地战，主要实施网格化管理，落实责任包干，整改商品外溢、内店外开等行为1500余起。

3、推进创新创优

推进“小区物管进社区”，先后创成市级优秀小区6个、平安小区20个，创建省市各类示范街区4个，创建市级示范路1条。安装机动车礼让行人电子监控系统15处，增设违停自动抓拍系统55处，在城区20余处重点路口均设置了语音提示系统，安装了15处人脸识别曝光系统，通过警示极大提高了行人与非机动车遵守交通规则的自觉性。

（二）淮安区城市管理实际成效

淮安市淮安区区域面积广、人口多，市容秩序管理难度较大，通过建立督查考核机制、数字城管平台，取得了明显成效。

1、建立了督查考核机制

为了解决“九龙治水”，建立无缝隙管理体制。淮安区政府研究决定，成立区城市管理委员会，区长任主任，常务副区长和区人大副主任担任常务副主任。下设办公室，抽调人员集中办公，具体负责城市管理目标管理等日常工作。每年初，以区政府办名义印发《淮安区城市管理考核办法》，日常考核由区城管办负责，区监察局、督查办参与，并邀请区人大代表、政协委员和市民代表参加，将全区城市管理职能部门分“四级五类”考核。对交办未整改的除扣分通报外，由新闻媒体跟踪曝光；舆论监督仍不整改，由监察部门问责。

2、实行了“网格化”管理

研究制定出台了《淮安市淮安区城市管理网格化工作实施方案》，以“合理划格、分类定责，统一指挥、条块联动，方便群众、服务社会”为原则，共划分一级网格3个，二级网格38个，每个网格都确定了责任人，并将网格责任人管理范围和责任区进行了公示。

3、推行了数字化城管

淮安市淮安区数字化城管平台，以5大类城市管理部件和6大类城市管理事件为管理对象，采用数字化信息技术，及时发现问题、快速处置问题、便于公众监督，实现了城管、交通、环保等15个职能部门实现协同治理。目前，淮安市淮安区数字化城管平台每天处理案件量达150余件，月办结率98%以上。

三、现存困境及成因分析

随着城市化进程的深入推进，城市规模不断扩张所引发的城市问题日益显现，城市交通堵塞、环境污染等现象给城市管理带来新挑战，官僚制城管体制不能适应城市日益发展需要。淮安区城市管理虽然取得了明显成效，困境也日益凸现。

（一）基础设施不足、缺乏统一决策机制

淮安区城市基础设施和公共服务设施布局不合理，仍然不能满足社会公众对美好生活的需求。主要表现为农贸市场、城市客厅、公共停车场等缺位较多；道路改造滞后，断头路、决头路较多；城区道路和绿化养护机械化作业程度不高。从客观上来讲，是受财政资金制约，欠账多需要投入面广量大；从主观上来分析，由于城市规划、建设、管理、运营出现断裂现象。

（二）职责交叉不清、缺乏高位协调机制

由于区级管理部门较多，职能分散交叉，缺乏高位协调机制，造成资源重复浪费。淮安区分别由城管局、住建局、生态环境局、水利局等近15个职能部门分别负责相关领域管理，各职能部门协同合作不畅。

（三）队伍素质不高、缺乏培训交流机制

淮安区城管现有人员是2001年组建时招录，10多年基本没有流动或补充，导致人员结构老化、数量不足，积极性不高，只好大量招聘协管员，人员素质参差不齐，且协管员和环卫工工资普遍很低，根本留不住人，人员流动性很大。

四、完善淮安区城市管理路径选择

党的十九大报告作出了科学论断：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”报告还明确指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在法治、安全、生活环境等方面的要求日益增长。”城市是市民重要的的栖息之地，也是现代城市政治、经济、文化的中心，良好的城市环境是人民美好生活的基本保障。习近平总书记于2018年11月6日-7日在上海考察时强调“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。”只有坚持“高效化、精细化、数字化、全民化”城市管理目标，才能把淮安区管理好。

（一）完善机制体制、推进城市管理高效化

按照“重心下移、属地管理”原则，在城区内街道设立城管办，区城管局按街道设置中队，城管人员实行“区属街管”派驻到各街道，日常管理由街道统一指挥调度，业务工作受区城管局领导，中队负责人调整需征求所在街道党工委意见。加强城管执法信息共享、违法案件移送、行政执法协助等机制建设。探索建立城管+公安联勤联动机制，预防暴力抗法；健全城管执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，人民法院加大城管案件执行力度。

（二）练好绣花功夫、推进城市长效管理精细化

借鉴“河长制”，实行“路长制”。学习“河长制”的管理经验，采取“分片包干负首责”的“责任田式”管理，将政府管理和公共服务导向精细化，通过跟网格化管理结合，明确责任片区。各级“路长”在城市管理过程中体现绣花般“按图施策”的作风。社区主要负责人为首席“路长”，在主次干道醒目位置树立“责任牌”，标明其姓名、职务和联系电话，主要负责挂钩街道的环境卫生、车辆停放秩序等监管职能。责任牌上设置二维码铭牌，铭牌与数字城管平台相连接，市民群众可通过扫码举报街道脏乱差问题，由平台将问题直接交办首席“路长”，并将整改结果实时反馈至城管平台，实现管理精细化。

（三）建设智慧城管、推进城市管理数字化

以数字化城管平台建设为依托，依靠大数据分析，综合利用各类监测监控手段，强化视频监控、环境监测、交通运行等城市运行数据的综合采集和管理分析。基于云计算，通过智能技术的应用实现对数据的存储、计算与分析，并通过人的“智慧”参与，提升决策支持和应急指挥的能力。同时，将诚信评价纳入公共管理系统，通过数字化城管平台自动记录和即时统计功能，开发对辖区内单位和个人的社会信用评价系统，自动生成有关单位和个人诚信记录，倒逼公众自觉遵守城市管理各项规定。

（四）激励公众参与、推进城市管理全民化

通过拓展城市管理服务平台应用，利用微信公众号、官方微博，或者研究开发APP应用软件，能够让市民随时随地获取城市管理相关信息，第一时间发现、上传身边违法行为，更加便捷地享受城市管理地图等城市服务，每位市民都可通过智能手机直接参与举报、咨询、建议和挑刺，激发市民参与热情。发挥好“12345”服务热线职能，由区城管办直接交办，为市民提供城市问题“一站式”解决方案，避免推诿扯皮现象，提高市民的“参与感”与“获得感”。并根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》的规定，对市民举报进行奖励，经费纳入区财政预算。奖励情况次月初进行统计并在微信公众平台上公示。全年累计举报有效案件排名前3名的，另可获400元、300元、200元的话费充值奖励。

（五）强化队伍建设，推进政府投入的规范化

建立行之有效的人员交流与补充机制，区组织人事部门帮助选拔精通法律善于管理的专业高层次人才充实到城管队伍，区城管部门加大在岗培训力度，提升城管执法管理水平；区财政部门在加大农贸市场、停车场等城市基础设施的经费投入力度的同时，还要加大城管人员经费投入，提高城市管理协管人员和环卫工人的工资待遇，建立素质提升培训机制、工资福利待遇定期增涨机制，切实将人才招得进、用得好、留得住。