旅游精准扶贫的国际经验及政策启示

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随着世界各国经济的快速发展，旅游业得到了重要的发展契机，并成为增长最快的社会经济领域之一，旅游业的发展已超过石油、汽车等工业的世界第一大产业。旅游业在经济增长活力、促进就业、吸引投资、改善生活、生态维护系、文化保护等方面起到了重要的推进作用，可以说是世界经济发展中的综合性、战略性以及支柱性的产业。在世界旅游业的发展过程中，旅游促进经济、创造就业、增加收入、消除贫困的作用逐渐受到世界各国的认同，出现一批通过旅游解决贫困问题的成功经验。因此，虽然国外没有精准扶贫的概念，但仍可通过对国际上旅游扶贫的成功案例进行分析，从中挖掘“精准”的理念和经验。

一、国外旅游精准扶贫的主要经验

由于发达国家和发展中国家在政治、经济、文化上存在差异，因此，分为发达国家的旅游精准扶贫和发展中国家的旅游精准扶贫，试图挖掘世界不同国家对旅游精准扶贫的做法及成功经验，为我国旅游精准扶贫提供启示和借鉴。

(一)发达国家的旅游精准扶贫经验

1、美国的“乡村旅游扶贫”

美国是世界经济强国，旅游产业发达，在旅游资源、基础设施、制度管理等方面都有其独特优势，美国的旅游收入位居世界第一。作为世界超级大国，美国同样遭受全世界困扰的贫困难题。自20世纪70年代开始，美国的乡村旅游逐渐发展并形成一定规模，乡村旅游业的发展远远领先于乡村其他产业的发展。具体做法为：(1)通过立法推进乡村旅游事业的发展。美国政府为发展乡村旅游业，在政策和法律上提供了多方位的支持，对乡村旅游业的发展、规范、管理起到了重要作用。(2)重视对自然和生态资源的保护和利用。美国政府对于乡村旅游开发中保护生态环境的政策，综合考虑人文、地理、环境等各方面的因素，充分利用乡村地区的自然资源，强调人与自然的协调，较好的保护和还原当地自然环境，展现原始风貌，不仅吸引了社会资本的投资，同时对推动经济结构多样化起到重要作用。(3)充分发挥贫困地区的女性优势地位。美国西部格林维尔地区旅游资源相对贫乏、经济落后，当地居民发挥了女性志愿者的性别优势，在从事乡村旅游事业中提供细心、热情和善良的咨询、宣传、待客等服务。

2、法国的“乡村可持续性旅游”

二战后，法国社会经济由于受到战后影响，农村经济发展水平较低，地区发展不平的问题越来越明显。为解决法国农村经济发展、消除地区发展差异等问题，法国政府实施了一系列措施，如将土地集中起来进行大规模的产业化经营，全面推进农业发展，基础设施的改善、配套服务的完善，催生了乡村旅游业。经过50多年的发展，法国乡村旅游业呈现出发展规模大、良好的行业标准和规范、完善销售网络、先进的管理方式和经营模式的特点。具体做法为：(1)无季节差异的乡村旅游设计。法国的乡村旅游产业需求市场份额巨大，乡村旅游活动表现出无季节差异的特点，保持着长久而持续的吸引力。法国的旅游活动主要包括休息、探奇和运动，特别注重考虑游客体验性、享受度、服务性。(2)乡村旅游开发必须尊重当地居民的意愿。法国乡村居民拥有对乡村旅游发展的决定权，政府及旅游企业在进行乡村旅游开发时，会因地制宜，尊重当地居民的意愿。(3)建立乡村旅游行业协会。1982年，由来自法国各地66个村庄的村长共同建立了“法兰西最美丽的村庄”协会，协会汇集全国各地的成员村庄联结成强大的统一网络，在协会的指导帮助下，各成员村落合作互助，通过开展乡村旅游业、保护文化遗产、保护生态环境等方式，提升传统乡村的活力和吸引力，发展乡村经济。协会的成立对乡村旅游发展起到了极大的促进作用。

3、韩国的“农业现代化+乡村旅游扶贫”

在20世纪50年代，韩国曾经是世界上最贫困的国家之一，经济基础十分薄弱。韩国政府在进行农业改革，发展经济的过程中，积极引导农民参与计划和实施农业现代化，通过发展旅游观光农业，增加农民收入，加深现代农业、精品农业、观光农业与旅游扶贫之间的融合。韩国政府将乡村旅游产业作为贫困地区脱贫致富的的重点产业，制定全国乡村旅游发展总体规划，将旅游资源丰富的贫困地区进行旅游开发，同时推进其他产业发展、基础设施建设等工作。具体做法为：(1)“新村运动”的成功实施。为改善韩国农村面貌，促进农业现代化发展，韩国政府提出“农渔村经济的革新开发计划”，即“新村运动”。“新村运动”中，韩国政府将改革主导逐渐转变为全民参与，开展了国民意识改革、社会秩序提升、生态环境保护、居民互敬互爱等运动，有意识地加深全社会“新村运动”意识。(2)瞄准农村的“农业观光”理念。“农业观光”理念的提出，旨在解决传统农业发展的局限性，用“农业观光”这种全新的农业产业扩展农业收入，促进农村地区的发展。韩国在推进乡村旅游项目的过程中，为提高旅游扶贫的精准性，构建“一人一村”帮扶体系，外聘专家学者进行定点帮扶，专家学者针对具体乡村旅游发展问题开展专项实地调研，提供最直接、最快捷的指导。(3)乡村旅游中注重村民个人能力的提升。韩国政府从长远角度考虑，十分重视农村人力资源能力的建设，针对现有的农村劳动力资源进行教育培训，根据人才属性、特点，分层次、分类别进行管理培训，采取多种培训方式相结合的模式，重视理论技术知识和实际操作能力相结合，形成一套较为完善的乡村旅游人才培养体系。

(二)发展中国家的旅游精准扶贫经验

1、南非的“旅游扶贫”

南非是非洲地区的第二大经济体，属于中等收入的发展中国家。旅游业是南非发展最快、最重要的产业之一，旅游收入占国内生产总值的9%，从业人员近140万人，南非旅游业发展最重要是生态旅游与民俗旅游。1994年新南非政府建立之后，经济逐渐得到恢复，旅游业被列入促进国家经济发展、增加外汇收入的重要产业之一。政府关于旅游业的政策，在不同程度上表明用旅游产业支持贫困问题的决心，为旅游扶贫的发展提供政策保障和法律支持。具体做法为：(1)“减少贫困计划”的推行。2001年，南非环境事务与旅游局开始推行“减少贫困计划”，旨在促进旅游业的可持续发展，整合旅游和环境资源，改善贫困地区人口的生活质量，增加农村人口就业，解决南非农村地区经济发展与贫困减少问题。(2)“负责任旅游”行动方案的提出。南非环境旅游发展组织(DEAT)为解决贫困、种族、社会不平等问题，提出“负责任旅游”的行动方案，要求“旅游业不仅要振兴经济，还要增加人口福利，改善居民工作条件以及保护当地的文化”。(3)旅游开发中保障穷人利益。南非建立企业激励机制，要求企业在旅游开发过程中，要考虑穷人的利益，使穷人充分享受到旅游基础设施，为穷人提供更多的就业岗位，创造条件让穷人进入旅游市场等；为旅游企业提供旅游扶贫项目的资助，其中一部分用于当地穷人的培训，让穷人更好地适应和参与到旅游开发活动中。(4)建立旅游扶贫试验区。英国国际发展局经济和社会研究组资助南非5个旅游企业建立旅游扶贫试验区和旅游扶贫试验项目，加强机构与企业的联系，促进达到旅游扶贫真正为解决贫困问题的目标。

2、肯尼亚的“生态旅游扶贫”

肯尼亚位于非洲东部，是亚撒哈拉地区经济基础较好的国家之一。但据观察，其人类发展指数仅有0.519，除了极少数富裕人口，肯尼亚贫困问题仍然艰巨。而旅游业作为肯尼亚国民经济的支柱产业，为解决贫困问题作出了巨大贡献。具体做法为：(1)旅游方式的转变。肯尼亚拥有众多国家级天然野生动物园和自然保护区，有着丰富的动物资源，被称为世界上最受欢迎的野生动物巡游圣地。早期在肯尼亚“狩猎旅游”破坏了野生动物的生存环境，严重影响野生动物的生长与繁衍，毁灭性的旅游方式造成肯尼亚旅游品质的下降。1977年，肯尼亚政府宣布“禁猎令”，并开始建立保护野生动植物的国家公园，旅游人数、旅游收入骤增，吸引肯尼亚本地众多私人企业加入生态旅游的行列，为当地居民提供更多的就业机会。(2)注重当地居民的利益。肯尼亚在发展生态旅游时特别强调注重当地居民的利益，确保当地居民在生态旅游发展中获益，以此改善生活质量，保障生态旅游的可持续发展。肯尼亚政府大力支持和鼓励当地居民参与到生态旅游行业，增加当地居民收入，并与美国国际发展机构共同制定“生物多样区保护计划”，其中一个重要的目的就是帮助当地居民增加经济收入、提供合适的工作岗位、改善生产生活条件、缓解政府与居民矛盾。随后，野生生物服务署制定“野生动物发展与利益分享计划”，计划帮助当地居民分享生态旅游产生的利益，主张赋予生态旅游更积极的意义，推动生态自然保护。(3)积极拓展国际旅游市场。肯尼亚政府积极扩展国际旅游市场，如在中国举办市场推广简介会等一系列推广活动，助力肯尼亚旅游产品在国际上的推广和销售，推出丰富旅游市场活动、制作针对性的旅游宣传片、运用互联网进行推广、增加国际航线等措施来刺激国际旅游市场。

3、泰国的“一村一产品+旅游扶贫”

2001年，泰国首次将旅游作为一种减少贫困和促进可持续发展的战略，强调旅游业可以通过创造就业和为穷人提供更好的收入分配来帮助减轻贫困。泰国鼓励各有关方面加强合作和参与旅游扶贫发展项目，无论是政府机构、私营企业、非政府组织还是一般公众，希望这种合作能够提高公共部门资源管理的效率。具体做法为：2001年，泰国政府推出OTOP项目，OTOP是“One Tambon One Product”，即“一村一个项目”，该项目成为政府旅游扶贫战略的重要部分，让每个乡村能够推广当地的传统文化和当地技术开发。OTOP鼓励乡村社区改善当地产品的质量和营销，每个村庄都需要用当地的原材料和资源生产自己独特的产品，将当地资源转化为高质量的产品，具有可区分和可销售的特点，从中挑选一个优秀的产品，打造品牌形象，成为“顶级产品”，赢得国家和国际的认可。

二、旅游精准扶贫国际经验对我国旅游精准扶贫的启示

(一)相关部门高度重视，确立旅游扶贫的核心思想

相关部门要充分认识旅游精准扶贫的作用和机制，实现最终目标，也就是让贫困人口在旅游发展过程中增加利益、增加发展机会、提高收入、改善生活，逐步摆脱贫困。相关部门要在旅游扶贫开发中充分发挥宏观调控的作用。第一，因地制宜地制定旅游扶贫发展战略及规定，协调旅游扶贫发展过程中的利益主体。第二，国家旅游相关部门应针对性的设计旅游扶贫规划，让旅游扶贫的实施、运行、管理的效率提高，确保真正的贫困人口受益和旅游扶贫的顺利开展。法国的“无季节差异的乡村旅游设计”使得旅游经济达到最优的效果；南非的“负责任旅游”要求经济、社会和环境的可持续性负责；泰国的OTOP项目强调产品特色，打造品牌。第三，相关部门积极通过各种渠道对本国旅游目的地进行宣传和营销，促进贫困地区旅游客源市场的壮大，使旅游扶贫项目创造更多的外汇。肯尼亚政府积极扩展国际旅游市场，在中国举办市场推广简介会，并设计了一系列推广活动，让越来越多的国外游客了解和认识肯尼亚的生态旅游。第四，相关部门要提高对旅游精准扶贫的认识，抓住旅游精准扶贫的思想精髓。将旅游扶贫与精神扶贫结合起来，转变贫困地区贫困人口传统意识，融入市场、适应市场，树立自力更生、脱贫致富的信念。韩国从长远角度考虑，重视农村人力资源能力的建设，对农村劳动力资源进行教育培训，建立了一套较为完善的乡村旅游人才培养体系。

(二)积极关注市场导向，寻求旅游扶贫的调整与改革

旅游扶贫发展中重要的依托就是旅游产业的发展，而旅游业的发展以市场为导向，强调效率优先，旅游扶贫同时涉及利益主体、资源开发、市场效应等因素。旅游发展是一个长期的过程，每个时期会出现不同的特点和矛盾，如旅游的边际效益下降、受益群体发生倾斜、旅游业供需不平衡、旅游业务发生偏移等等问题，将面临一个深度调整和深刻变革期，此时，我们在进行旅游扶贫开发时，要深化改革，加强旅游扶贫制度和机制设计，建立相应的旅游扶贫管理组织，巩固和加强旅游与减贫的联系。20世纪60年代末期，韩国农业发展的缓慢已经影响到了本国的其他产业和国民经济的发展，“新村运动”旨在改善农村环境，发展农业生产，提高农民生活水平。南非政府为解决贫困、种族、社会不平等问题，提出“负责任旅游”方案，强调旅游开发要对经济、社会和环境的可持续性负责。早期在肯尼亚旅游产业发展中，“狩猎旅游”中疯狂的打猎旅游活动严重破坏了野生动物的生存环境，毁灭性的旅游方式严重影响了肯尼亚的旅游品质，为此，肯尼亚政府推出“禁猎令”，建立国家公园，开始保护野生动植物，旅游方式的转型为当地经济社会发展产生了巨大的效应。

(三)关注扶贫对象，“精准定位”旅游扶贫开发各个要素

1、“精准定位”旅游目的地

旅游扶贫应该因地制宜的选取具备旅游发展基础和条件的地区进行旅游业开发，确保旅游业作为当地优势产业，实现脱贫的目的。从上述国际旅游扶贫案例中发展，各国在旅游扶贫目的地的选取上，都进行了慎重的考虑。法国建立“法兰西最美丽的村庄”协会，协会汇集全国各地美丽的乡村，联结成强大的统一网络，各成员村落合作互助，通过旅游提升传统乡村的活力和吸引力，发展乡村经济；泰国实行“一村一个项目”，每个村庄都需要用当地的原材料和资源生产自己独特的产品，将当地资源转化为高质量的产品，打造品牌形象。

2、“精准定位”旅游扶贫受益人群

受益人群是旅游扶贫的出发点和最终目标，因此，在旅游扶贫开发中一定要首要考虑贫困人口，实现人口受益和人口发展，不仅在经济上使贫困人口摆脱贫困，还要注重人口能力的可持续发展，包括教育、医疗、社会服务、权利和权益等方面。美国艾奥瓦州格林维尔地区组建起“格林维尔好客协会”，充分发挥贫困地区女性资源优势，改善女性贫困的现状；法国乡村居民拥有对乡村旅游发展的决定权，乡村旅游的经营主体主要是本地农户和居民，改善了当地贫困居民的生活状况；南非旅游局制定了《旅游业提高黑人经济实力宪章和记分卡》，改变旅游业中机会与利益不平等的现象，坚持“以人为本”的理念，重点关注人的权益；肯尼亚在发展生态旅游时特别强调注重当地居民的利益，确保当地居民在生态旅游发展中获益。