干部监督考核要破除“痕迹主义”

代凯

习近平总书记在十九届中央政治局第十次集体学习时的讲话中指出，“现在，‘痕迹管理比较普遍，但重‘痕不重‘绩、留‘迹不留‘心”。近年来，干部监督考核中的“痕迹主义”现象在全国各地持续上演并呈现愈演愈烈的态势。为应对来自“上面千条线”的监督考核任务，作为“底下一根针”的基层干部每天花费大量时间和精力为给各种工作留痕而疲于奔命。“痕迹主义”是形式主义、官僚主义的新型表现之一，其危害不容小觑，不仅给党和国家的形象造成了负面影响，而且使干部和群众产生消极情绪。习近平总书记在“不忘初心、牢记使命”主题教育工作会议上强调，“要力戒形式主义、官僚主义，教育引导党员干部树立正确政绩观，真抓实干、转变作风”。改进对基层干部的监督考核工作，要以“不忘初心、牢记使命”主题教育为契机，设计科学的基层干部绩效考核体系，从根本上消除“痕迹主义”滋生蔓延的土壤，真正为基层干部减负，从而最大程度地激发基层干部工作的积极性、主动性、创造性，让基层干部把更多时间用在抓工作落实上。

一、干部监督考核中“痕迹主义”现象的主要表现

媒体曝光的干部监督考核中的“痕迹主义”现象在许多领域都有出现。例如“脱贫攻坚资料大比武”“搞一次卫生清扫需要9份档案”，再如“一个贫困户一份档案24页，一式四份96页”“上午11点发通知，下午3点就要上报材料”，还如“基层干部每天到几十个工作APP和微信群签到、打卡”，等等。归纳林林总总的干部监督考核中的“痕迹主义”现象，可以将之分为以下两个方面。

第一，在干部监督考核中“事事求痕”。一些上级考核单位在对基层干部的监督考核中，没有根据工作的性质、地区的差异和形势的变化等因素作出通盘考虑，而是要求诸事留痕，以痕迹论工作。部分上级考核单位对基层干部工作留痕的要求十分高，讲求材料整齐、包装精美、图文并茂，最好文字、图片、声音、视频等同时具备;讲求与会议和工作相关的各类领导讲话、制度规定、会议紀要、工作总结一应俱全，并且环环相扣，形成一个完整的证据链条，以证明确实开展了相关工作。

第二，在干部监督考核中“单纯看痕”。部分上级考核单位在对基层干部的考核过程中，考核内容主要聚焦在工作是否留有痕迹，而不是工作的实绩。基层干部是否开展了某项工作，只要有相关的证明材料就够了，至于是否真正开展、是否产生了实际效果并不重要。一些上级单位到基层单位监督检查浮于表面，工作只停留在基层单位这一层面，根本没有到现场了解情况，更没有到普通党员、群众中获取反馈。

二、干部监督考核中“痕迹主义”现象的形成原因

干部监督考核中的“痕迹主义”现象产生的原因是多种多样的，既与部分基层干部的主观意识有关，也与当前对基层干部的监督考核制度设计有关。从表面上看，“痕迹主义”是由基层干部“发明”出来的，其产生的直接原因来自部分基层干部的假作为、懒作为、不作为;但究其实质而言，“痕迹主义”形成的最主要原因缘于上级部门监督考核制度设计与方式方法的不科学。在现行的监督考核制度下，基层干部出于自利的考虑，很容易做出重“形式”而不重“内容”、重“数量”而不重“质量”的行为。

第一，部分基层干部政绩观有偏差。党的十八大以来，各地区各部门领导干部的政绩观念有了很大的转变和进步，积极践行以人民为中心的发展思想，工作事业取得较大进步，党群干群关系明显改善。当然也要看到，部分领导干部的政绩观依然没有从根本上得到改变：有的基层干部工作消极、为官不为，以文件落实上级精神、以会议代替工作落实、以“纸上谈兵”代替“现场实干”，然后用各种材料加以美化包装，欺上瞒下;有的基层干部不是以人民为中心、为人民服务，而是以上级为中心、投领导所好，热衷于一些门面工程、“花架子”工程，工作稍有成绩就急于向上级“邀功讨赏”。在上述错误的政绩观影响下，一些基层干部就有了各式各样的“痕迹主义”表现和行为，以方便应对来自上级的各类检查考核，为自己的工作业绩“加分”“添彩”。

第二，绩效考核机制设计不科学。绩效考核是一条“指挥棒”，上级把这条“指挥棒”挥舞的好不好对下级干事创业具有很大的影响。当前，上级考核机关对基层干部的监督考核机制设计还存在一些问题：一方面，很多面向基层干部的考核并没有相对明确的标准，工作随意性较大，务虚不务实，停留在表面;另一方面，部分工作任务以属地管理的名义都被摊派到基层，基层在面临巨大工作任务的同时，却在政策以及人财物等资源方面存在严重不足，这就产生了工作责任与能力的不匹配问题。所谓“上有所好，下必甚焉”。面对相对模糊的监督考核标准，面对来自各条各线“上午栽树、下午乘凉”的要求，面对“上面千条线，下面一根针”的现状，很多基层干部虽然无可奈何，但又不得不把时间和精力放在如何应对上级的各类检查、督查、监督、考核上，很多工作只停留在纸上、照片上，根本就没有落实到实际行动中。

三、干部监督考核中“痕迹主义”现象的治理之策

针对干部监督考核中的“痕迹主义”问题，中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》中明确指出，要“改进督查检查考核办法，必要的记录、台账要看，但主要看工作实绩，不能一味要求基层填表格报材料，不能简单以留痕多少评判工作好坏，不能工作刚安排就督查检查、刚部署就进行考核，不搞花拳绣腿，不要繁文缛节，不做表面文章”。治理干部监督考核中的“痕迹主义”问题，除了对基层干部进行政绩观教育和担当作为激励外，关键的破解思路就是要从完善绩效管理的视角加以分析和研究。要改变当前监督考核急功近利、以偏求全的倾向，从战略和发展的眼光，克服监督考核过程中的形式主义、官僚主义问题。

第一，设计科学考核指标体系。当前，对基层干部的监督考核指标体系存在宽化、虚化、模糊化等问题，指标体系涵盖诸多方面，考核重点不够突出，指标设计不够精准。2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上指出，“考核干部要经常化、制度化、全覆盖，既把功夫下在平时，全方位、多渠道了解干部，又注重了解干部在完成急难险重任务、处理复杂问题、应对重大考验中的表现”。在具体工作中，上级监督考核机构要区分基层干部的工作结果与工作行为，科学设计针对不同工作结果与工作行为的考核指标体系，灵活运用结果考评法与行为考评法给予考核评价。两种考评方法在具体操作中应遵循如下程序：结果考评法首先是界定基层干部的工作职责，其次是制定基层干部的考核标准——关键绩效指标（KPI）;行为考评法首先是考察基层干部是否具备完成某项任务的胜任能力，其次是制定基层干部的考核标准——关键行为指标（KBI）。在指标体系的设计过程中，要坚持抓大放小的原则，重点是抓住一些关键指标与核心环节，采取合并同类项等方式加以改进，让基层干部从一些烦琐的、无谓的考核事务中解脱出来。要建立完善考核评价清单机制，逐步减少与取消一些无谓的、不必要的考核工作事项，防止个别单位和个人随意增减工作留痕事项。

第二，进行差异化的考核评价。当前，对基层干部的监督考核评价除了存在宽化、虚化、模糊化等问题，还存在“上下一般粗、左右一个样”的“一刀切”问题。所谓“隔行如隔山”，没有一个统一的指标体系能够评价所有的地区、单位和部门。习近平总书记在全国组织工作会议上强调，“要强化分类考核，对资源禀赋、基础水平、发展阶段、主体功能区定位不同的地区在考核内容上要区别对待。对主要领导干部和班子成员、不同岗位的领导干部也应有不同的考核要求”。针对基层干部监督考核评价“一刀切”问题，必须进行差异化的考核评价。在指标设计和考核评价上，要体现地区、城乡、系统、部门、层级的差别，要区分不同的考核评价对象，制定相应的考核实施细则。当然，强调差异化的考核评价并不意味着考核评价没有一个基本的标准。在具体的操作过程中，可以采取“底线指标”+“增量指标”的方式，调动基层干部的责任感和积极性。此外，值得注意的是，不同的考核领域在时效性上存在差异，有些考核领域见效快，有些则需要一定时间。对于某些领域的考核评价，上级要给基层开展工作的时间，不能刚布置任务，立马就要求见成效。纪检监察部门要加大对监督考核单位的监督执纪问责，规范监督考核的操作程序，防止监督考核的泛化。

第三，深入实地开展调查研究。当前，上级对基层干部的监督考核存在考核标准过高、过分强调绩效结果的问题，一些上级对基层干部的监督考核浮于表面，满足于观看展板、检查材料，对工作落实情况缺乏到实地一线开展调研考察，这就在一定程度上助长了基层“痕迹主义”的滋长。习近平总书记在党的十九届一中全会上指出，“调查研究是我们做好工作的基本功……正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究”。“正确的贯彻落实同样也离不开调查研究”對当前各项工作的贯彻落实具有重要的指导意义。判断政策在基层是否得到真正贯彻落实、评价基层干部是否取得工作实绩，上级监督考核单位必须深入实地开展调查研究，从而根除基层干部应付检查和欺上瞒下等“痕迹主义”问题;不仅要注重对客观绩效指标的考核，而且要注重对主观绩效指标的考核，从而使得考核评价的结果更加全面准确。上级在对基层干部工作开展和政策落实情况的调研过程中，要按照习近平总书记在“不忘初心、牢记使命”主题教育工作会议上的要求，“防止为调研而调研，防止搞‘出发一车子、开会一屋子、发言念稿子式的调研，防止扎堆调研、‘作秀式调研”;要坚持内部评价与外部评价相结合、结果导向与群众导向相结合原则，走好群众路线，注重听取普通党员群众的真实声音和意见建议，推动公众积极参与基层干部绩效考核。

作者系中共广东省委党校（广东行政学院）行政学教研部副教授，博士

责任编辑：张 莙