苏北地区精准扶贫的问题和对策建议

2019-11-13王海鸽马鑫宇李浩昇

江苏农业科学 2019年17期

王海鸽马鑫宇李浩昇

摘要：苏北地区精准扶贫工作在贫困识别、产业扶贫、集体经济项目增收、服务福利类扶贫和扶贫资源开发的制度创新等方面已取得阶段性的成绩。但是仍存在“精准报表”耗费过多行政资源，扶贫资金投入效率不高，扶贫工作存在形式化，忽视扶贫对象类型化特点，精准帮扶措施出现偏差，少数扶贫产业脱离市场实际，扶贫工作中各方整合度不够等问题。针对上述问题，从加强扶贫机构的建设和专职人员的配备，创新精准考核督查机制，加强基层干部工作能力建设，对贫困人口进行精准分类，建立多维的贫困人口受益机制，完善精准帮扶的长效机制，加强村级能力建设，凝聚社会力量等方面提出改进精准扶贫机制的对策和建议。

关键词：苏北;精准扶贫;阶段性成绩;问题;对策

中图分类号： F323.8 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2019）17-0014-05

近年来，江苏省扶贫工作已经进入“啃硬骨头”的攻坚阶段，工作的重心在经济和社会发展水平相对落后的苏北。针对近年来苏北地区贫困结构和形态的新变化，必须在巩固现有减贫成果的基础上，以精准扶贫为指导原则，调整原有的扶贫思路和部署，积极探索和开创能够适应地方贫困治理要求的新办法、新机制和新模式。基于这样的认识，笔者所在课题组在2017年5—7月，多次前往徐州、连云港、宿迁、鹽城等地区，与一些市、县、乡镇的扶贫工作负责人和工作人员进行座谈和交流;深入农村，实地查看产业扶贫项目的实施情况;走村串户，对大量贫困户进行了访谈。通过这些方式，了解和把握了当前苏北地区精准扶贫工作的整体状况，贫困户的类型、状态、需求和政策感受，基层扶贫干部对政策执行情况的意见和建议，精准扶贫中的地方经验和工作创新。在此基础上，对苏北地区精准扶贫工作进行了总体判断，梳理和归纳了现有工作中存在的问题，并从机制创新的角度提出了若干有针对性的对策建议。

1 苏北地区精准扶贫工作已取得阶段性的成绩

一个地区的扶贫工作与地方整体发展状态有着紧密的联系，经济发展的速度、社会发达的程度、体制改革的进度决定着贫困的表现和特点，以及扶贫工作的难点和重点。在苏北调研期间，课题组形成的整体判断是：苏北地区经济活力的增强，各类产业的发展，提高了土地和生产经营设备的租金价格，也给当地劳动人口带来了大量离土不离乡的就业和增收机会。地方经济的发展增加了地方政府的财政税收，使得各项扶贫工作有了财力基础。各级政府对精准扶贫工作普遍重视，根据当地贫困状况出台了一系列政策和配套措施。在这样的背景下，苏北地区脱贫速度在加快，贫困压力在减轻，扶贫工作进入关键性的扫尾阶段。

1.1 贫困识别夯实了精准扶贫的基础

根据《江苏省农村扶贫开发条例》、江苏省扶贫办《新一轮扶贫开发建档立卡工作实施方案》这2个依据，准确识别农民人均可支配收入6 000元以下低收入人口和年经营性收入18万元以下经济薄弱村“两类对象”。精准扶贫的关键是精准识别贫困人口[1]。今年初，对建档立卡数据进行了全面动态调整，按照建档立卡“两公告四公示”的要求，逐户核对信息，对建档立卡基础数据进行核对，全面完成建档立卡动态管理系统，低收入人口精准识别准确率大大提高。根据我们的调查，对于扶贫对象的识别，各地区基本做到了符合条件的一个不少，尽最大可能地把贫困人群纳入政策覆盖范围。但仍有一些客观条件制约了贫困识别的精准性：一是农民除了农业经营之外，在其他生产和服务领域存在灵活性就业的情况，收入来源很多，根据现有的条件很难全面深入地调查，无法避免隐瞒实际收入的情况，因此，不可避免地存在着给少数不符合条件者建档立卡现象。二是在江苏省以大数据为技术手段，综合各种经济数据确认的贫困人口指标往往大于基层确认的数量，为了弥合这2个数据的差距，基层干部在甄别贫困人口时尽量放宽标准。

1.2 产业扶贫确定了精准扶贫的重心

产业是经济的基础，是贫困地区减贫脱贫最重要的抓手，优质的产业是实现脱贫目标持久性的关键。产业扶贫不仅要精准定位产业，扶贫产业后期的发展也需要扶贫部门与当地林业、农业、民政等各部门有效衔接[2]。在调查中，可以看到许多地方能够因地制宜，依托当地的经济环境，发掘资源优势，实施精准的产业帮扶，壮大经济实力，增强“造血”功能。许多地方立足2个方面推进产业扶贫：首先，找准产业。以“两个增收”为核心，以“项目立得稳、资产留得住、收益分得好”为工作导向，立足地方资源特色，实施一批见效快、机制活、前景广的帮扶项目。其次，提高贫困户的产业参与度和受益度。产业扶贫要平衡好产业发展和扶贫助贫的关系，一些地方在发展产业的同时注重建立企业和贫困农户的利益联结机制，提高贫困户在产业发展中的组织程度，让贫困户参与到产业发展之中，使贫困人群享受产业发展的成果。例如邳州市八路镇，利用当地的种植条件特点，以及交通和区位优势，引入外部资源，发展花卉产业，现已实施花卉产业园、物流产业园、花卉电商服务中心等项目，产品90%以上通过网络销售，覆盖鲁南、皖北、江苏等区域。以入股分红的有效路径，不断提高村级经济财产性收入，目前已经实现分红70万元，带动 1 331 户贫困户脱贫。同时，结合“雨露计划”，突出教育培训“治穷根”，帮助贫困家庭“两后生”230人接受实用技术培训，免费安排贫困家庭的年轻人到园区学技术，培养他们创业的能力，引导他们自主创业;同时输送一批贫困户到花卉园常年打工，实现由帮扶到放开、由被动到主动接受、由“输血”到“造血”。

1.3 集体经济增收项目建设铺设了贫困户脱贫的重要通道

一是因村制宜发展特色产业项目。整合各级集体增收项目，以门面房建设、设施大棚、标准化厂房、屋顶分布式光伏发电等为基础，开发新型增收项目。二是深化农村改革促进经济薄弱村增收。盘活原有资源，探索实现集体经济增收的新办法。集体经济组织可以有效调动贫困户参与生产和经营的主动性[3]。以睢宁县为例，全县400个行政村，成立以村集体为主体，涵盖农机、农田托管、劳务、土地股份等类型合作社，吸纳农民以资金或生产资料等方式入股，采取“集体+产业+农户”的模式，由村集体负责经营，农户每年获取稳定的分红收益，实现村集体、农户共赢。如土地股份合作社，入股的农户除享受保底收益外，还可以参与经营利润的分红，另外，由扶贫资金、小额贷款等入股获取的收益，将量化分配到村集体和低收入农户，实现精准扶贫。集体合作社还优先吸纳低收入农户入社务工，增加工资性收入。将在双沟、姚集、魏集3镇率先进行土地股份合作试点，探索集体经济发展的新模式，全县各镇、街道在试点基础上，大胆创新，帮助村级成立集体性质的合作社或农场、农业公司等，有效利用农村“三资”，破解集体增收、农户增收瓶颈，争取全县400个村“十三五”末全部实现年收入突破50万元。

1.4 服务福利类扶贫形成了坚实的政策性托底

全面落实健康扶贫工程，大力强化就业扶持，充分发挥金融扶贫优势，提高保障底线。一些地方重点提高了对贫困户的服务水平，出台政策对因病、因残、因学致贫的贫困户进行托底式救济。以盱眙县为例，该县托底保障的做法可分为3个方面：一是做到应保尽保。对6 036户、11 154人符合低保、五保条件的低收入人口，全部纳入社会保障范围，做到农村低保标准增长幅度不低于当地农民人均纯收入增长幅度。目前，农村低保补助标准已提高至每月460元/人，预计明年再次提标后，可全部达到省定脱贫线;农村五保集中供养标准每年7 448元/人、分散供养标准每年6 648元/人，已超过省定脱贫线。二是扩大医保范围。对所有建档立卡户按照100元/人标准，由县级财政投入742万元，建立精准扶贫补充医疗保险。对参保对象住院和门特人员的合规医疗费用，经新型农村合作医疗和大病保险补偿后，剩余部分由精准扶贫补充医疗保险再次补偿。城乡低保户同时享受城乡医疗救助、疾病应急求助、贫困家庭儿童大病等救助补偿。三是提高补贴标准。2017年，县政府出台《关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的通知》，进一步提高残疾人两项补贴和重度残疾人护理补贴标准。在低收入农户特别是病残户子女入学教育资助方面，该县积极落实教育扶贫政策，从2016年起对贫困生学杂费减免扩大至高中和大学阶段，确保实现减支脱贫。

1.5 制度创新促进了扶贫资源的有效开发

切实可行的扶贫制度是精准扶贫工作的制胜法宝[4]。为了有效地整合扶贫力量，盘活扶贫资源，发掘扶贫潜能，苏北各地积极进行制度创新，形成了各具特色的地方经验。例如，为了解决扶贫小额贷款使用期限短这一困难，灌南县紧抓国家扶持发展新能源契机，把低收入农户增收项目选择与发展新兴产业相结合，采取激励措施积极引导低收入农户利用政府政策开发扶贫资源，通过小额贷款来实施光伏到户项目。“为解决扶贫小额贷款使用期限短的问题，该县充分调动光伏施工企业的积极性，动员企业承担低收入农户申请小额贷款担保责任，为低收入农户提供10年期扶贫小额贷款偿还担保”[5]。这样就解决了因贷款期限短的原因導致的扶贫小额贷款存在发放难、发放规模不大等问题，使低收入农户可以享受金融扶持政策的帮助。邳州市制度创新的思路是通过农村公共空间治理，清理大量被占用的土地资源，再将土地进入交易平台，增加补充耕地指标，由村集体通过资源发包，实现村集体增收，解决了一些贫困村集体收入低下的问题。连云港市妇联为了解决光伏扶贫项目资金难题，挖掘社会公益潜力，与中国妇基会合作，依托腾讯公益平台在线上发起了“邀您一起种太阳”网络众筹精准扶贫公益项目，创新运用“光伏+扶贫+众筹+公益”，发动网友献出爱心募捐扶贫，引起社会各界的广泛关注，得到了广大网友的热心支持。

2 当前精准扶贫工作中存在的问题

2.1 “精准报表”耗费过多行政资源

精准扶贫的第一步是将贫困人口从总人口筛选出来的精准识别。识别贫困人口是开展扶贫工作的首要问题[6]。为了保证识别的准确度，上级部门制定了详尽的“规定动作”和督查考核的办法，但这种僵化繁琐的要求和考核挤占了太多行政资源，成为扶贫干部工作中沉重的负担。行政审批程序繁琐，扶贫项目具体落实进度迟缓，导致部分时效性较强的产业项目延误[7]。而在调查中，许多扶贫干部抱怨，扶贫工作本身就缺人手，却耗费大量的时间和精力去填写各类扶贫工作登记表、调查表、统计表、明细表，还有开不完的会，写不完的材料，根本没有时间去思考和联系扶贫项目、到农户家里了解情况、制定切实可行的扶贫办法。为了应对上级检查，各种建档立卡的文档材料必须完备和标准化，这需要购买办公设备，多次打印和复印各种表格和相关证明材料，加上频繁接待上级部门检查的费用，耗费了大量的财力。建档立卡、填表统计等精准识别工作只是进行有效扶贫的前期手段，而把资源输送到贫困户的手里，帮助其脱贫才是目的。现在的做法如同费了很大精力和财力从上到下铺设了一条条输送各种扶贫资源的豪华管道，的确做到了精准到户，但是真正从这个管道里输送到农民手里的却是涓涓细流。大部分资源消耗在手段上，用于扶贫目的的却不多了。扶贫工作中时间、精力和资源投入并没有获得相应比例的扶贫收益的增加，扶贫对象的真正需求没有得到相应的满足，扶贫工作出现了“内卷化”倾向。

2.2 扶贫资金投入的效率有待提高

目前，贫困地区在各类扶贫资金的统筹整合上已经有了更多的灵活度和实践，但是在项目选择上仍旧存在种种问题。一些干部抱怨很难找到资金回报率高的项目，还有一些干部的心态是不愿在扶贫上投入太多精力，不愿承担项目亏损的风险，他们宁愿选择那些简单、易操作的项目，比如盖门面房、建厂房等基础设施出租。许多租金达不到上级要求的给贫困户分红的比例，只能由乡镇想办法贴补。另外，由于农村的精英阶层信息灵通、资本雄厚，同时拥有权力资源，所以，他们能够在一定程度上掌握扶贫资源的发言权和实施权，这就产生了扶贫项目中的“精英俘获”现象[8]。而贫困户由于自身的弱势化，获取信息的能力和话语权不足，因此，在精准扶贫中参与度不够，影响了扶贫政策的效果。有些产业扶贫，经济效益很好，但利好都流向了投资方和经营大户，扶贫变成了扶大户。有些干部私下反映，乡镇从外地引入的项目，利用扶贫资金做大做强，但钱都被投资方赚走，留给地方的不多，在带动贫困户就业和脱贫方面作用不大。小额贷款作为金融扶贫的重要举措，本意是满足贫困对象在生产、经营等创业活动中的资金需求，但在有些地方，并没有达到政策设计时所设想的效果。由于苏北地区整体经济发展水平要高于全国其他扶贫地区，在其他地区可以发挥作用的小额贷款数额，在苏北的贫困户看来，干不了什么事情。一些贫困户看好贴息这一政策，为自己谋取点利润。更有甚者，社会闲散人员组织建档立卡户把贷款套取出来挪作他用，给贫困户一点好处。一些贷款无法归还，形成恶性循环，金融扶贫的政策落空。

2.3 扶贫工作存在形式化的倾向

在中央不断加大精准扶贫工作政策力度的背景下，地方党委和政府日益重视扶贫工作，一把手领导挂帅扶贫工作领导小组，区、镇、村层层签订责任状，建立限期脱贫的责任制，健全考核激励机制。但由于一些客观原因，现有的制度和机制并没有起到应有的效果，反而加剧了扶贫工作的形式化倾向。首先，人手不够，疲于应付。由于人员配备不够，事务繁多，面对各个层级、部门汇聚来的工作指示，只能比照考核要求，进行“选择性应付”，一些工作流于形式化、纸面化，无法深入开展、做细做实[9]。另外，一些党员和干部缺少专业扶贫知识、资源、热情，考核流于形式，帮扶效果参差不齐。以结对扶贫为例，一些帮扶干部告诉调查组，结对扶贫工作在形式上已经很完备，人员明确，任务清晰，并且分级分片建立微信群，通过网络方式布置任务，开展工作。有的地方将所有帮扶信息录入网络平台系统，每季度组织帮扶责任人上门走访更新，所有帮扶对象都可以通过手机APP对帮扶措施、进度、成效进行查询。但是许多帮扶活动流于形式，一些结对子的干部生活和工作在城镇，既缺乏扶贫的知识，也没有扶贫的能力和资源，同时，还有自己的本职工作，没有多少精力关注和解决贫困户的问题。连云港地区某乡镇扶贫工作人员坦陈，每次入户都是拍照留证，在帮扶联系卡上登记签名，然后走人。这种形式“雷声大，雨点小”，起不到真正的效果，反而对贫困户造成了骚扰，让他们对政府的扶贫工作产生怀疑。

2.4 忽视扶贫对象类型化特点，精准帮扶措施出现偏差

江苏省是全国最发达地区之一，苏北地区虽然在经济和社会发展上与苏南地区还存在一定的差距，但在全国范围来看，并不落后，因此，在贫困的表现、贫困人口的特点和需求上，与全国其他地区有着较大的不同。对于那些绝对贫困地区而言，存在规模化的想致富而没有门路、信息、资金和领路人的贫困群体，而在苏北地区，贫困人群越来越成为零散化、碎片化、边缘化的群体，即因为灾祸风险、个人原因和政策遗漏而贫困的人。第一类是因为身体和年龄原因无论如何也“扶不起”的人。这类人不是身体残疾，就是年龄大，不能从事重体力劳动，无法掌握新产业技能，却又无人照料。例如，有老人已無劳动能力，但有养女，所以不符合五保户条件。然而按照农村习俗，出嫁的女儿没有赡养老人义务，所以处于政策无法覆盖、家庭又不管的状态。第二类是不正干的“二流子”。一些经济条件较好的地区的干部感慨：这么好的地方经济环境，随便找点事情干就脱贫了。同样的家庭环境和个人条件，为什么别人不贫困，他贫困了？因为有活不干，有力不出，有钱就赌，好逸恶劳。这类人具备劳动能力，但往往有病态人格。扶贫需先扶志，但矫正贫困者的病态人格往往超出了扶贫干部的工作能力。第三类是因病、因灾、因学致贫者。现有的社会保障体制和救助措施还没有办法进行完全的托底。第四类是家庭经济基础薄弱、收入来源单一、无法抵御市场风险的人。农民作为市场经济的主体，每一种经营决策都要经受市场风险的考验。一些地区的农民，选择种粮食，风险小，但是脱贫不易。选择种植经济作物，机遇和风险都很大，这就给扶贫工作带来新问题。例如邳州市北部乡镇农民普遍种植大蒜，遇到行情好，可以迅速脱贫，但行情不好，就会重新返贫。这几类人都面临着具体的“怎么帮”的问题，而现有的扶贫制度虽然强调精准帮扶，但距离实际解决问题还有一定差距。

2.5 少数扶贫产业脱离市场实际

一些地方热衷于搞产业扶贫的面子工程，吸引了大量的项目资金，赚足了关注度，但却脱离市场实际，成为烂尾工程，或者缺乏可持续性。贫困地区扶贫产业选择的范围有限，存在着着产业重复、忽视扶贫产业与当地整体环境契合度的问题[10]。总的来说，这类针对贫困户的产业帮扶重生产、轻市场;重一时轰动效应，而缺乏长远发展规划;重长官意志，而脱离了产业发展的客观规律。有些下派扶贫干部和后方单位，出于带领贫困户致富的强烈愿望，积极联系资金，利用技术优势推进项目，运用特殊关系开拓市场，短期内使得集体和个人的经济收入达标，改变了地方的贫困状况，但这种改变具有暂时性和个人印记。由于贫困户不清楚帮扶产品的市场链、盈利模式，甚至销售本身就是违背市场竞争的行政行为，一旦支持力量改变，项目就难以为继。例如，某扶贫干部来自农业科技部门，利用技术优势，在某村大面积种植某种作物，同时利用自身行政资源进行收购销售，农民增收明显。但该扶贫干部一调离，种植技术和销售渠道全都难以为继，只能改换门庭。总之，一些经济薄弱村和贫困人口虽然在一段时间里得益于行政性和政策性因素，实现了减贫和脱贫的目标，但这只是外部强力援助的结果，自身并没有建立可持续发展的能力，最终会陷入增长经济学家所说的“梅佐乔诺陷阱”。

2.6 扶贫工作中各方整合度不够

扶贫不仅要解决温饱，更是乡村社会中的一个综合性治理问题，需要各个部门协调整合[11]。当前扶贫工作的管理方式是由扶贫办牵头全面负责扶贫的相关工作;民政部门负责农村特困户生活救助、五保供养、农村医疗救助、自然灾害救济等相关工作;残疾人联合会负责残疾人的相关补贴和福利保障的相关工作;住建部门负责公共租赁住房建设和危房改造等相关工作。此外，卫生、教育等部门也与扶贫工作产生联系。多部门负责扶贫的模式的确可以针对特定群体，解决专门性的贫困问题，在一定程度上也可以形成合力推动扶贫事业的发展，但是实际工作中的各自为政，导致了资源无法共享、工作的重叠和遗漏，不能将行政资源有效地配置到扶贫工作的各个领域中。另外，在需要扶贫的乡镇和村庄，进驻的扶贫机构众多，这些单位层级不同、性质不一、各有隶属、职权各异，“八仙过海，各显神通”，但也导致了扶贫资源难以有效整合，资源分配无法优化，重复浪费现象无法避免。因此，必须从管理的角度，进行职权的设置，理顺各部门之间的关系，强调扶贫中的统筹与协调，建立起更好的扶贫工作治理机制。

3 改进精准扶贫机制的若干建议

3.1 加强扶贫机构的建设和专职人员的配备

专门化的扶贫机构设置和人员配备反映了扶贫工作组织化的水平，直接影響着扶贫政策的落实状况，扶贫目标的推进程度，扶贫工作的指导和协调能力。有些县（市）虽然成立了扶贫工作领导小组，并且由党政一把手担任组长和副组长，但专门的扶贫机构却不完善，存在着临时性、依附性，人员配备不齐全。有的缺少主要负责人，有的工作人员由各单位抽调，多具有临时观念，责任心不强，扶贫机构的领导对其缺乏刚性约束力，无法按照正式组织的考核办法对其进行激励，这大大影响了扶贫机构组织效能的发挥。因此，建议在制度、人员配备和考核等方面强化对各级扶贫机构的建设，明确其职能及其与相关部门的关系，增强其独立性。另外，对于许多乡镇来说，应尽快设立镇级扶贫工作站。精准扶贫工作面广量大，各镇普遍没有专职扶贫工作人员，所有扶贫工作都由镇农经中心代为完成。根据扶贫工作的实际需要，在镇一级要尽快成立3～5人组成的镇扶贫工作站，明确扶贫工作专干，加强扶贫开发工作力量。

3.2 创新精准考核督查机制，提升扶贫工作效率

首先，减少基层填表考核的负担，让扶贫干部把时间和精力投入到扶贫工作中去。建立各扶贫相关单位和部门可以共享的建档立卡信息系统和统计报表，减少重复性的填表报数。上级部门的检查、抽查、复核等要按照年度进行合理安排，各个监管部门应当加强联动和沟通，减轻基层迎接检查的负担。改进检查和考评的办法，减少对纸质档案材料的检查，将重点放在识别的精准性、扶贫项目、产业效益、扶贫质量和持续性等方面。其次，建立精准扶贫的科学绩效考核体系，有效引导和督促贫困地区领导班子和扶贫干部做实事、真扶贫。要调整党政领导干部经济社会发展实绩考核的指标和权重，增加与扶贫成果、地方可用财力用于扶贫开发比例等方面相关的考核指标，并赋予其足够的权重。另外，扶贫工作考核的内容、标准、相关数据和结果等应该尽量公开，接受贫困群体和社会各界的监督。鼓励贫困人口积极参与扶贫项目，促使贫困人口发挥监督作用[12]。要更多地引入外部第三方专业机构的评估，鼓励当地居民参加评估。

3.3 加强基层干部工作能力建设，探索社会工作介入精准扶贫的办法

从目前县（市）、乡镇扶贫干部的构成来看，绝大多数是党政机关、事业单位的工作人员，这些人有着所在岗位的工作技能和行政能力，但是对于贫困地区特殊的经济社会文化环境缺乏认识，扶贫所需要的专业知识和能力有限，扶贫方式方法不专业。因此，要加强对基层扶贫干部和工作人员的培训，提升他们的责任意识、业务知识和综合能力。另外，要看到贫困是一种十分复杂的经济社会现象，需要引入各方力量，运用各种专业技能、知识，使用各种有效的手段进行精准扶贫。政府运用行政命令推进的扶贫模式，虽然在短期内、在表面上能够产生轰轰烈烈的效果，但始终存在着一些效率损失和力不能及之处。社会工作作为一种社会力量，所提供的服务比行政性的工作更自觉、更持久，社会工作者所具备的助人自助的理念、专门性知识、综合性的实务能力和独特的方法使得他们更易于接近贫困者，更能够被贫困者接纳，在尊重被救助者主体性，进行沟通、分析的基础上，提供物质和精神支持系统，协助服务对象解决问题，从根本上改善贫困者的处境。基层政府可以作为委托方，向专业社会工作机构招标扶贫类服务项目，提升扶贫工作的专业性和效率。

3.4 对贫困人口进行精准分类，建立多维的贫困人口受益机制

随着贫困人口的不断减少，我国的贫困人口分布呈现“大分散、小集中”的新特点。应根据致贫原因对贫困人口进行精准分类，不同的类别采取不同的帮扶措施。另外，可以对贫困人口的贫困程度进行分类，以此确定不同的帮扶标准。对于困难程度深的，可以保障托底，增加资金扶持的力度;对于一般性的困难，根据条件享受既有的扶贫政策;对于已经暂时脱贫的人群或者经常性返贫的人群，不但要“扶上马”，而且要“送一程”。就苏北的整体扶贫形势来看，大规模的扶贫已经到了最后的阶段，按照现有的标准，短期脱贫不是问题，但是如果消除不了产生贫困的诱因和个人因素，对于少数群体来说，就始终存在着重新返贫的可能。因此精准帮扶一定要有长远的眼光。今后工作的重点要放在经常性返贫的人群中，要解决未成年人的健康和教育问题，斩断贫困现象的代际传递;要解决贫困户面临的技术、资金和市场方面的困难，增强他们抵御市场风险的能力;要发展和壮大集体经济，加大分配力度，提升贫困户的获得感;要完善多元合作机制，搭建筹资建设的帮扶平台，构建大扶贫格局。

3.5 尊重市场规律，完善精准帮扶的长效机制

当前的扶贫工作是在政府主导下的扶贫工作，在目前的行政动员和考核体系要求下，扶贫单位和个人往往采取运动式治理的方式解决贫困问题。运动式治理给创新政府工作机制、改变原有的工作作风提供了契机，但也带来了追求实现贫困户脱贫的短期行为、用行政办法解决经济问题、治理效能与资源投入严重不匹配、扶贫成果缺乏稳定性等问题[13]。因此，必须实现从运动式治理向常规治理的转变。要建立稳定的制度和机制，在宏观上使得扶贫工作具有战略性、计划性、连续性和前瞻性;要改变贫困对象在扶贫过程中“等、靠、要”的心理，激发贫困对象的主体性和能动性，让他们置身其中，积极参与;政府和市场在扶贫工作中发挥的作用各有侧重，政府扶贫适用于解决集中性的贫困问题，市场扶贫则更具有专业性和高效率[14]。要妥善处理政府和市场二者之间的关系，要尊重市场经济规律和市场竞争的原则，合理安排金融信贷支持和扶贫产业项目，防止出现因产业项目过度投资而导致的资源配置效率低等问题;在项目的考核中要重点关注项目的经营状况、在市场中的能力，由此引导产业健康发展，给农民奔向共同富裕提供持续的动力。

3.6 加强村级能力建设，将基层组织锻造成脱贫攻坚的坚强主体

村庄承接和输送着各级扶贫资源，反映着贫困群体的需求，是实施扶贫政策，开展扶贫工作的主战场。村庄基层组织的凝聚力、行动力、治理水平直接影响着扶贫开发的深度和村庄内生发展能力。在调查中发现，凡是扶贫政策实施到位、项目运行良好、脱贫效果显著的村庄，往往是党支部、村委会治理能力突出的村庄。因此，必须加强村级能力建设，使之成为贫困人口脱贫致富、村庄发展的重要平台。加强村级能力建设，首先要强化村级党组织建设。要加强对软弱涣散的村党组织的整改，提高贫困村党组织的创造力、凝聚力和战斗力;抓好村党组织带头人队伍建设，改变空巢化村庄中党员年龄偏大、文化偏低、能力偏弱的状况;强化村级党组织能力建设，促进村级党组织向服务型党组织转变。其次，要加强村委会治理能力建设，健全党组织领导的村民自治机制。此外，要加强村庄带头人和农村发展能力建设。以村干部、村干部后备人选、合作社组织负责人、种养大户、大学生村官等为重点对象，通过创业培训和政策激励，引导他们带领贫困群体脱贫致富。最后，健全驻村工作队制度。对于内生发展能力不足、组织资源缺乏的村庄，驻村工作队组织和指导扶贫工作的作用特别重要。要利用工作队成员在技术、资金、项目、信息等方面的优势，推动扶贫产业的发展，促进农民增收。

3.7 凝聚社会力量，创新社会协同机制

扶贫工作应当积极引入社会力量，塑造一个政府主导、各方力量参与的大格局和协同机制。当前处于全面建成小康社会攻坚阶段，扶贫工作需要政府、市场、社会各方力量的协同推进[15]。在一些贫困地区，现有的行政主导式扶贫在财政支持和干部动员上已经达到极限，而动员社会力量参与扶贫却有很大的生长空间。各种社会力量属性不同，力量大小存在差异，各具优势和能力，要建立起有效的扶贫协同机制，让多元化的社会力量以不同的方式参与到扶贫工作中去。要充分发挥民营企业在资金、技术、管理、市场等方面的优势，鼓励民营资本与贫困地区的产业扶贫资金相结合，通过开发资源，发展产业，为贫困人口提供就业岗位，改善地方经济环境;要大力推进各种社会组织参与扶贫开发，通过购买服务，发挥社会组织在扶贫项目开发、技术推广、信息提供、人员培训等方面的优势;要积极支持扶贫志愿组织开展活动，通过铺设渠道、构建网络、汇聚和输送民间公益性人力资源，在文化下乡、支医支教、科技推广、创业引领等方面发挥自己的特长。政府要在搭建服务平台、加强宣传引导、出台优惠政策、改进服务管理、健全激励机制等方面促进社会资源的整合，发掘民间力量，创新社会协同参与扶贫的机制，拓展扶贫工作的深度和广度。

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