大数据支持下的农村留守儿童福利政策研究∗

2019-11-13周镇忠顾天安吕玉文任玛拉斯图尔特苏珊斯通

社会保障研究 2019年5期

周镇忠蔡芸顾天安吕玉文任成玛拉·斯图尔特苏珊·斯通

(1加州大学伯克利分校社会福利学院，美国，94702；2北京交通大学经济管理学院，北京，100044；3广州大学经济与统计学院，广州，510006)

一、研究背景与意义

民政部2018年最新统计数据显示，目前全国共有农村留守儿童697万余人[1]，虽与2016年相比有所下降，但农村留守儿童仍将在较长一段时间中作为社会弱势群体而存在。2017年10月，党的十九大报告明确提出“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”[2]。2018年1月，民政部发布了《关于开展全国农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障示范活动的通知》，要求建立一批全国农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障示范区，进一步关怀农村留守儿童的成长[3]。留守儿童是未来劳动力的重要组成部分[4]，留守儿童问题关系着未来社会的稳定与良态发展，是中国实现全面建设小康社会进程中必须关注的问题，如何提高农村留守儿童的福利，促进留守儿童健康发展至关重要。2017年10月10日，由民政部组织和开发的全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统正式上线，民政部为各个相应部门的工作人员组织了信息系统的使用培训。该信息系统具有数据录入、审核报送、汇总分析等功能模块，并且能实现与最低生活保障信息系统、建档立卡贫困户信息系统、残疾人信息管理系统的数据共享[5]。日益完善的全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统对留守儿童福利政策的制定具有重大指导意义。与此同时，大数据时代的到来使得数据成为一种无形的资产，大数据平台可以通过应用系统之间的数据融通为数据共享服务，大数据技术对大量数据信息的挖掘、分析和建模，使资源配置由主观经验走向客观数据分析[6]，从而有利于更准确地把握农村地区留守儿童发展的现状与趋势，将社会数据转化为社会福利。因此，如何利用政府大数据更好地提升留守儿童福利是值得进一步研究的问题。

二、问题的提出

留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人[7]。根据民政部2018年9月发布的信息，目前全国共有农村留守儿童697万余人，与2016年的902万余人相比，总体数量下降22.7%[8]。从分布区域看，四川省农村留守儿童规模最大，数量为76.5万，除四川省以外，留守儿童总数前七位的省份分别为安徽、湖南、河南、江西、湖北、贵州，这些地区农村留守儿童总数占全国的69.7%。从监护情况看，96%的农村留守儿童由祖父母或者外祖父母照顾，4%的农村留守儿童由其他亲戚朋友监护，约40%的留守儿童一年与父亲或母亲见面的次数不超过2次，约20%的留守儿童一年与父亲或母亲联系的次数不超过4次[9]。

家庭教育在个人价值观塑造、促进个体成长方面具有重要的启蒙作用[10]，留守儿童父母一方甚至双方外出务工，孩子大多由祖父母监护，父母教育的缺失必然会对留守儿童产生影响。相较于非留守儿童，留守儿童在学业、心理健康、犯罪防治与被害预防等方面均存在不同程度的问题。

首先，留守儿童的学习态度、学习目的、学习认知、学习要求、学习成绩等学习品质差于非留守儿童[11]。大多数留守儿童的学习成绩处于中等偏下水平，学习动力不足、学习态度不端正、学习兴趣不浓等现象普遍存在[12]。一方面，由于父母长期不在身边，留守儿童群体中很容易出现无人辅导和监督的情况，学习动力不足、学习态度不端正等问题日益突出；另一方面，学校是留守儿童接受教育的主阵地，由于家庭教育的缺失，学校在留守儿童教育方面承担着更大的责任。在农村留守地区，基础设施不完善、师资短缺、资源匮乏的情况普遍存在，无法满足留守儿童教育教学的现实需求。此外，家庭侧重在校时段的教育，疏于校外教育，学校缺乏人性化管理和合理的评价机制，政府缺乏积极有效的制度性帮扶措施，都会使留守儿童无法获得个性化的、有针对性的教育，留守儿童学业发展面临的挑战巨大。

其次，与非留守儿童相比，留守儿童更需要心理健康服务，并且矫正性目标相关的需求更明显[13]。由于缺乏陪伴和沟通及受生活空间的限制，很多留守儿童缺乏可以倾诉的对象和有效的引导，容易对外界认知产生误差，这可能导致其性格发育不健全，心理发展存在一定缺陷，极易在成长价值目标上出现判断迷失的情况[14]。心智全则成才易，良好的素质需建立在良好的心理素质基础之上；反之，如果没有良好的心理素质，其他素质也将很难培养。

第三，留守儿童犯罪防治和被害预防工作存在突出问题。具体体现在留守儿童教育问题突出、心理健康问题严重、人身安全隐患较多、农村社会文化环境问题严重、基层政府和村民自治组织关注较少等五个方面[15]。

综上，我国农村留守儿童数量巨大，在学业、心理健康、犯罪防治与被害预防等方面存在突出问题。对此，由民政部牵头，全国农村留守与困境儿童信息管理系统上线，各省统计留守与困境儿童的信息，并上传至系统的数据库。如何基于这些数据信息更好地制定政策，是政府下一步的工作。本文尝试提供一种可以将大数据与制定留守儿童福利政策更好地联系起来的方案，以期切实有效改善留守儿童的福利。

三、文献综述

(一)关于留守儿童福利的研究现状

农村留守儿童福利保障旨在解决留守儿童在生存、发展过程中遭遇到的种种困难，为农村留守儿童提供相应的政策支持，使他们能够充分享有自身应有的生存权、发展权、健康权、受教育权等，获得正常发展所必备的福利资源及机会。万国威和李珊从多元福利的角度出发，研究“留守女童”福利供应体系，研究表明，不同性别的“留守儿童”福利供应出现了差异化的结构性变化：虽然“留守女童”在核心家庭福利供应上存在着比“留守男童”更为有限的衰减，但是“留守女童”的福利供应水平却远低于“留守男童”；父亲外出对“留守女童”的福利供应影响较大，母亲外出则对“留守男童”的影响较大；“留守女童”的福利风险表现为福利资金，“留守男童”的福利风险则表现为预防性福利服务[16]。张涛认为，农村留守儿童福利保障的本质特性是建立在福利保障一般特征基础上的、留守儿童福利保障自身所具有的、同时也有别于其他未成年人弱势群体福利保障的特殊性。同时，农村留守儿童福利保障的实施要树立“儿童视角”，即应站在留守儿童的角度思考他们的需求，从而确定向他们提供何种社会福利资源[17]。

关于父母外出对留守儿童福利的影响，王东平、陶然等的研究表明，父母外出务工对留守子女的学习影响具有明显的负效应[18-19]。但父母外出达到一定时长时，外出的正效应会抵消负效应[20]。陈在余的研究表明，父母外出对6～18岁学龄儿童健康有显著的负影响，特别是母亲不在家对留守儿童健康的负影响较为显著[21]。同时，父爱缺失一定程度上会影响农村留守儿童心理健康，降低主观幸福感[22]。

(二)关于照顾留守儿童的具体措施

对于留守儿童各类问题的解决，学者们从国家政策和制度、学校、家庭和社区等层面提出了建议。张春爱提出通过改革户籍制度，解决随迁问题，创造政策条件，降低入学门槛，让进城务工子女能够享受与城市同龄儿童同等的受教育权利，满足更多留守儿童想与外出打工的父母一起生活的愿望，此外，通过加强农村学校基建和师资队伍的培育，同时开展社区服务，为留守儿童各方面的发展营造好的外部环境。政府可加大投资改善学校条件、加强寄宿制学校的建设，学校开设心理辅导、法律及安全教育课程和讲座等[23]。魏东霞等认为解决流动人口子女在城市的就学问题是解决儿童留守问题的关键，建议建立和完善外来务工人员子女义务教育经费多层级政府共担机制，放宽限制，帮助建立和发展农民工子弟学校[24]。赵磊磊等从多方治理角度提出协调学校、家庭及社会的职能与关系，主张将家庭教育引导与学校教育支持相结合，父母或监护人需改变家庭教养观念，在榜样示范和行为塑造方面进一步加强[25]。季彩君提出要坚持从治标到治本、失调到协调、外在到内在的基本思路，构建由政府、学校、家庭、社区等多方合作、相互协调的多中心留守儿童教育支持模式[26]。

农村留守儿童教育问题尤其受到学者们的关注，因而相关的措施建议也不断跟进。柳翔浩指出，要完善学校教育补偿制度来补偿家庭教育权的缺失，从而实现农村留守儿童的健康发展[27]。周琢虹从“隔代教育”质量角度指出要加强农村中小学对留守儿童的教育与管理，并提出具体建议[28]。刘诗波等提出应利用和拓展农村寄宿制学校监护职能来解决农村留守儿童的教育问题[29]。董才生和马志强从更微观的角度出发，提出政府可通过购买小时工服务为留守儿童辅导作业，以修复留守家庭教育功能[30]。

(三)关于留守儿童问题的研究方法

范兴华等采用问卷法对279名四年级和七年级农村儿童进行了2.5年的追踪调查，发现与非留守儿童相比，前后测评中单、双留守儿童报告的父母关爱均较少，抑郁程度均较高[31]。胡宏伟等使用2016年民政部组织的农村留守儿童调查项目的截面数据，建立二项Logistic回归与负二项计数模型，分析留守儿童照顾状态与其行为问题之间的关系，辨析了照顾类型、照顾能力和照顾行动三个维度在留守儿童行为问题中的实际作用差异，并提出对策建议[32]。周颖等采用2013—2014年中国教育追踪调查(CEPS)数据，结合倾向得分匹配方法控制了样本自选择性问题所带来的内生性估计偏误，分别研究了留守、随迁对农村儿童认知能力的影响[33]。高玉娟等运用大规模抽样调查数据，使用倾向得分匹配和双重差分结合的方法，考察了父母外出对四年级和七年级留守儿童学业表现的影响。研究发现，父母外出一年不利于留守儿童的学业表现，尤其对收入水平较高家庭的留守儿童和四年级的留守儿童有显著的负面影响，父母外出两年对留守儿童的学业表现没有影响[34]。

综上，留守儿童的福利问题日益突出，已引起社会的广泛关注，留守儿童的成绩、身体健康及心理健康等问题迫切需要解决。以往学者们主要集中于父母外出对留守儿童教育、生活及健康的影响研究，总体而言，“留守”因素对儿童的总体福利供应具有明显的负面影响。在解决留守儿童福利问题的措施方面，学者们从国家政策和制度、学校、家庭和社区，以及多元合作等角度提出了微观及宏观的政策建议。从研究方法来看，大部分学者将研究集中于部分地区或某个群体，通过利用已有的微观数据库数据进行实证分析，他们使用的时间跨度、研究方法和计量指标的不同，因而得出了不同的结论。

现有关于留守儿童问题及福利政策的研究仍然存在如下不足。第一，从研究方法来看，大部分学者的研究将部分地区或部分群体作为调查对象，或者利用已有微观数据库数据进行实证分析，且采用的多为横截面数据，较少利用政府大数据展开研究，留守儿童的基础信息不够丰富，未能从发展的角度研究留守现象，难以反映不同留守经历对儿童本身的长远影响；第二，从研究内容来讲，以往学者对留守儿童问题的研究多集中于留守儿童的教育问题、生活问题和心理问题，而关于留守儿童所面临的社会保障、社会福利和社会救助等问题的研究相对较少。

目前的理论和实践鲜有运用政府大数据来提升和解决留守和困境儿童的福利问题，且影响留守儿童福利的因素有多方面，如何以此为基础，利用政府大数据的优势解决问题，值得我们进一步深思。本文从留守儿童父母的就业机会、留守儿童居住条件及留守儿童受教育机会等影响留守儿童福利的主要因素出发进行分析，通过大数据技术，构建以家庭为单位的研究对象，更加精确地探析留守儿童的福利现状及留守儿童问题的成因，以期为提升留守儿童福利提供更为精准的政策，将社会数据转化为社会福利。

四、影响留守儿童福利的因素分析

家庭中的部分或全部劳动力通过迁移就业来增加家庭收入，家庭中的儿童有的随同家长流动，有的选择留守。儿童留守或流动会影响迁移投资的成本和收益，其他条件不变时，儿童随同流动会增加农民工迁移的居住成本，还会增加寻找工作的难度[35]。本文将影响留守儿童福利的原因总结为以下三个方面。

(一)留守儿童父母的就业机会

留守儿童父母的就业机会很多时候不是由自己决定的，如果可以他们大多不愿意离开家乡就业。以农民工为例，国家的经济发展战略决定了农村劳动力始终处于供大于求的状态，农村的劳动力大部分还是依靠种地为生，乡村企业发展缓慢，无法满足剩余劳动力的收纳，而城市经济发展迅速，劳动力供不应求，需要大量劳动力，这种城乡差距深刻地影响着普通劳动者及其家庭的经济命运[36]。同时由于我国城乡之间发展的显著不平衡，从事农业劳动的收益率远远不如进城打工的劳动收益率，迁移流动人口务工经商的经济收入已经成为我国农村人口收入增长的最重要途径。在此情况下，以农民工身份进城打工成为很多农村人口特别是青壮年农村人口的“理性选择”。在这种“理性选择”之下，农民工的家庭结构被迫拆分、家庭运行遭到分解、家庭功能大幅缺失，留守儿童处于一种家庭关爱严重不足的生活状态。

从图1可以看出，近年来，我国外出农民工增速呈逐年回落趋势，留守儿童数量随着外出农民工增速的降低而减少，主要原因是国家出台了一些鼓励农民回村的政策，从源头上减少了儿童留守现象。由此可见，切实推动农村经济发展，增加农民工本地就业机会，可以减少留守儿童数量。

图1 义务教育阶段留守儿童数量与外出农民工增速

(二)留守儿童的居住条件

联合国《儿童权利公约》规定，每一个儿童均享有在一个安全的环境中成长、不受伤害和免遭暴力的权利。在我国，留守儿童的权益保护是综合性的社会问题，涉及社会、学校、家庭及留守儿童个体等多层面的影响因素，应当保障“留守儿童与父母共同生活”这个最基本的权益[37]。父母外出务工可能导致留守儿童缺乏父母的关心与照顾，不利于留守儿童的健康成长。而很多外出务工的父母也愿意将孩子带在自己身边抚养，阻碍他们的最重要的因素是这些留守儿童的居住条件和居住成本。

根据《农民工监测调查报告》，外出农民工的居住方式分为在单位宿舍居住、工地工棚居住、与他人合租、独自租赁住房、购房这几种方式。如果农民工想要将子女带在身边工作，大多期望提供给孩子和城镇户籍孩子一样良好的居住环境，则独自租房或者购房是较好的选择。从图2可以看出，2012年之前随着独自居住农民工数量的增加，随迁教育子女数反而在下降，这主要是由于户籍限制及教育机会的缺失，而2012年之后，随迁教育子女数随着农民工居住环境的改善逐年上升。这说明政府通过健全社会保障机制，改革就业、医疗、住房和教育等制度，使流入城市的农村人口享有平等的权利和社会福利，鼓励农村留守儿童随父母进城生活，并采取提供廉租房等措施降低其生活成本，减少农村留守儿童因城市生活成本高而无法跟随父母进入城市的问题。因此父母由于居住环境与居住成本的改善会更倾向于将孩子带在身边，这有利于减少留守儿童数量，对于留守儿童的健康发展具有重要意义。

图2 独自居住的农民工比例及随迁教育子女数

(三)留守儿童的受教育机会

父母外出打工可以减少家庭的经济压力，从而使留守儿童将更多的精力放到学习上。但是留守儿童由于缺乏父母的管教，容易出现学习态度不端正、学习动机不强等问题。而选择随迁的子女在转学之后可能会面临对学习内容、生活环境变化的不适应，以及高额的借读费和升学等问题。

从图3可以看出，从2009年至今，小学阶段随迁子女的数量远大于初中阶段，并且从2013年开始，小学阶段随迁子女数量大幅上升，但是初中阶段增幅却很小。这说明，尽管国家对留守儿童给予了很多政策支持，但是在小学升初中这个阶段，很多留守儿童还是迫于升学门槛高或学历不足等原因，被迫返乡。由此可见，留守儿童的受教育机会是影响留守儿童能否随父母一起外出的重要因素，其关系着留守儿童的数量及留守儿童的福利。

图3 2009—2017年我国小学及初中教育阶段随迁子女人数

五、大数据支持下的政策与实践建议

大数据具有可以大量存储信息的优越性，而每一个留守儿童的成因以及现状都具有特殊性，通过大数据技术，构建以家庭为单位的研究对象，可以切实了解留守儿童的现状，为促进留守儿童福利提供更为精准的政策。尽管国家民政部已经建立了全国留守儿童和困境儿童信息管理系统，但是该系统主要反映的是留守儿童和家长或者其他监护人的基本信息。其优势在于信息收录的覆盖面广泛，但是不足在于收录的信息缺乏针对性。在此基础上，建构以留守儿童福利为需求导向并以家庭为单位的大数据平台，更有利于政府制定精准的留守儿童福利政策，从而为留守儿童提供更具有针对性的服务。

(一)建立大数据平台以提升留守儿童福利优势

政府相关公共部门、高校科研机构等可共同合作建立起一个国际化的计算型社会福利研究实验室，该实验室的一个核心假设是通过合并来自不同政府部门的大数据，帮助找出影响社会福利的决定性因素。在这里，跨学科研究人员、数据专家、政策制定者及当地政策执行单位可结合各自的社会福利知识，运用大数据及先进的计算方法，将社会数据转化为社会福利。

为了将公共部门数据转化为有效的社会政策，需要建立起一个易于重复、高效、多方协作的工作流程。我们将整个流程分为以下7个步骤。

1.项目确定

由政府部门与实验室研究人员在儿童福利领域的多个面向中寻求共识，避免各自为政及指标间缺乏统合的问题。在获得彼此的认同后，由研究人员草拟了一个项目轮廓，通过德菲法(Delphi Technique)、问卷调查法、专家委员会等方法，最终确定衡量儿童福祉的主要指标，并通过可获取的数据对其进行测量，以期在项目完成时可以为提升留守儿童的福利提供全面的信息和政策建议。

2.数据获取

根据项目所需研究的福利指标，研究人员向政府部门提交一份数据字段的需求目录。这些字段包括儿童的人口特征、社会特征、家庭动态及成长环境。数据联络员与政府部门共同合作，识别并获取研究人员指定字段的数据。可能提供儿童相关数据的主要部门包括统计工作部门、妇幼部门、教育部门(包括学校)、民政部门、残联及卫生部门等。

3.数据清洗

政府可以合规地将共享开放的信息在政府指定的部门进行数据的脱敏脱密，然后通过实验室的数据联络员及数据专家将这些信息转化成可用于分析的数据。实验室需要进行三步操作，这个过程用数据科学的术语来表达叫“数据清洗”，包括：(1)对数据中的语言进行翻译，使之可供数据专家分析使用；(2)将数据整理为统一格式的行和列；(3)在原有变量的基础上通过运用函数进行汇总统计，创建新的变量，以此来转换数据。

4.提出问题和假设

研究人员基于之前的理论和研究建立了一个概念框架，与数据科学家合作，提出与数据匹配的问题。这个过程需要借助一本仔细编写并且记录完整的编码本。在这个基础上，研究团队依据概念框架设计出一系列可能探讨的问题及假设进行分析。

5.创建变量和建模

数据专家集中分析，将合适的数据字段从各个部门提供的数据表格中挑选出，再利用单一的个人标识将这些字段合并到一个总表中，然后创建家庭集合。从这个总表中可以得出用于研究的样本数据。数据专家还会创建一些变量用来代表由社会福利研究专家构造的理论概念。

6.发现

由来自不同部门的专家学者组成专家委员会共同商讨研究模型和解释模型，并对比之前关于留守儿童的研究，总结初步结论，为政策制定及相关服务提出建议，供政府相关部门参考。用理论模型来决定指标，不仅对监测留守儿童群体及其生活状况具有显著的优势，还能使相关领域的知识得到进一步深入发展。

7.应用

建构大数据平台的最终目的就是希望将留守儿童信息数据转化为具体的儿童福利政策和服务，实现对留守儿童的精准帮扶和精准关爱。从政府的角度出发，大数据平台的数据分析结果可用于制定相应的儿童福利政策，例如留守儿童随迁入学政策的制定、农民工就业保障政策的制定等，其具有重大的指导作用和现实意义。从社区和学校的角度出发，大数据平台的数据分析结果可帮助社区和学校为留守儿童提供更加精准的帮扶，为每一位留守儿童提供“量身定做”的服务，例如，社区为留守儿童制定有针对性的社区活动，学校为具有不同家庭背景的留守儿童提供相应的支持等。由于关于留守儿童的大数据平台是以家庭为单位并以各个城市的留守儿童需求为导向构建的，因此在具体的运用中更能针对性的缓解留守儿童的困境和解决留守儿童的问题，在现实应用中将具有更强的可行性和实践性。目前利用大数据平台得到的最明确的政策建议是，改善学校资源可能是一个潜在有效的可提升留守儿童福利的方法，特别是提升偏远地区乡村学校学生的福利。

(二)利用大数据构建以家庭为单位的研究对象

可以针对留守儿童家庭采取“一家一策”的关爱措施。首先，利用大数据技术处理好“谁来关爱”的问题。通过大数据系统，进一步明确每个留守儿童在留守儿童信息系统上的对应关系，清楚地查看村委会、学校、民政部门等相关责任主体都具体做了哪些工作，以及关爱留守儿童措施的效果如何。其次，利用大数据技术处理好“如何关爱”的问题。依托大数据，可以为留守儿童数量较多的地区提供信息服务，将线上数据与具体关爱措施比对分析，政府可以因时因地制宜、分类施策。例如，数据分析后若发现留守儿童满足随迁条件，要多做留守儿童父母的辅导工作，使其认识到家庭教育对儿童的重要影响，鼓励留守儿童随迁接受教育。对于由父母经济状况较差或不满意随迁地入学条件导致的留守儿童难以随迁的家庭，应该指定专业社工重点帮扶，解决留守儿童及亲属监护人的实际困难。对在寄宿制学校就读的留守儿童，政府除了提供必要的财政支持以满足其基本生活需要外，还要满足其精神方面的需要，尽可能减少家庭教育缺失对留守儿童带来的不利影响。同时，通过大数据平台，可随时评估及准确掌握关爱政策的效果，以便及时调整政策，确保关爱政策取得实效。

(三)针对不同地区的留守儿童提供精准的对应服务

精准识别是帮扶留守儿童、困境儿童的首要环节，只有弄清楚谁是留守儿童、留守的原因、多样化需求服务，才能为每个留守儿童家庭制定可行的、有针对性的帮扶措施。利用大数据能确保对留守儿童的精确识别，有效解决对象识别和对象瞄准过程中数据缺失的问题。参照贵州省一个示范区的做法，将精准识别过程分成三个步骤。首先，数据联络员与当地相关政府部门合作，在数据清洗和函数变换后，由数据专家进行分析、建模，利用单一的个人标识将一些字段合并到一个总表中创建家庭集合，从而构建以家庭为单位的研究对象。这种方式可以有效地减少人为因素的影响和失误，实现对留守儿童全面准确的识别与评估，形成真实的留守儿童数据库，识别出以家庭为单位的留守儿童研究对象。其次，通过数据对比识别出留守儿童之后，进一步提炼数据中的有用信息，总结归纳出一个地区留守儿童的分布状况、家庭状况、贫困程度、受教育情况等，为他们量身定制帮扶措施，实现因户施策、对症下药。最后，运用大数据发掘相关工具对所有的留守儿童进行全方位、全过程监测和跟踪，并实行动态管理机制，不断完善关于家庭与儿童的政策和服务。