按建筑项目参加工伤保险，因未按规定申报名册发生的工伤待遇由谁负担

文/ 严其庆

案情回放

某建工集团有限公司承建某工程项目，在当地工伤保险经办机构以按项目参保的方式参加工伤保险并缴纳了工伤保险费，工伤保险期限为2018年1月16日至2018年7月16日。该建工集团有限公司办理了参保手续并缴费，但未将该项目的《用工花名册》报送给当地工伤保险经办机构。2018年4月16日，该建工集团有限公司承建项目的木工蔡某在项目工作过程中遭遇工伤事故死亡。2018年5月7日，当地人社局作出蔡某为因工死亡的工伤认定决定书。该建工集团有限公司向当地工伤保险经办机构申领蔡某因工死亡待遇。当地工伤保险经办机构认为该建工集团有限公司未申报参保花名册，无法证明蔡某参加了工伤保险，该工伤待遇申报不符合工伤待遇支付的条件，遂作出《不予核付蔡某因工伤亡待遇的决定》（以下简称《不予核付决定》）。该建工集团有限公司对《不予核付决定》不服，提出行政复议申请，当地人民政府作出支持《不予核付决定》的行政复议决定。该建工集团有限公司不服，向法院提起行政诉讼。一审法院驳回了该建工集团有限公司的诉讼请求。该建工集团有限公司不服一审判决，提起上诉。二审法院经审理后，撤销一审法院的行政判决、撤销当地工伤保险经办机构作出的《不予核付决定》、撤销当地人民政府作出的行政复议决定，责令当地工伤保险经办机构对该建工集团有限公司的支付申请重新作出处理。

争议焦点

建筑施工企业为承建的建设工程项目依法按项目参加工伤保险，因未按规定申报用工名册的，在工程施工期内发生工伤的工伤待遇应该由谁承担？

案例评析

按建设项目参加工伤保险的，由建设单位以项目工程总造价为基数，按照一定的缴费比例优先办理参加工伤保险手续。按要求，按项目参加工伤保险的施工总承包企业应当及时将用工名单报工伤保险经办机构。那么，未按规定申报用工名册，工伤保险经办业务系统中无参保信息的，是否能视为未参保，工伤保险基金是否不应支付其工伤保险待遇？

建筑业属于工伤风险较高行业，又是农民工集中的行业。为维护建筑业职工特别是农民工的工伤保障权益，国家允许建筑施工企业为承建的建设工程按项目参加工伤保险，采取这种措施的目的就是让建筑业工伤职工的工伤待遇得到落实。《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103 号）规定：“覆盖项目使用的所有职工，包括专业承包单位、劳务分包单位使用的农民工”“对认定为工伤的建筑业职工，各级社会保险经办机构和用人单位应依法按时足额支付各项工伤保险待遇”。虽然文件规定了“对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理”，但同时明确了“对未签订劳动合同的，由人力资源社会保障部门参照工资支付凭证或记录、工作证、招工登记表、考勤记录及其他劳动者证言等证据，确认事实劳动关系”。

本案中建筑施工企业为承建的建设工程按项目参加工伤保险并足额缴纳了工伤保险费，说明建筑施工企业已经按规定履行了参保的义务，则该项目工伤保险契约关系就已成立，参保项目即依法享有得到工伤保障的权利，在有效参保期内，该项目发生的工伤事故应当得到包括工伤待遇在内的保障。虽然该建筑施工企业因种种原因未按规定申报用工名册，未办理用工备案，但在工伤认定时，人力资源社会保障行政部门已经按规定履行了工伤调查程序，并依法作出了《工伤认定决定书》，反映了职工在承建的建设工程及施工期内受伤的事实，工伤保险经办机构就不能以该项目未按要求落实动态实名制管理为由剥夺其应享有的权利。《中华人民共和国社会保险法》及《工伤保险条例》等法律、法规及规范性文件均没有因未申报用工名单而导致因工伤亡职工工伤保险待遇实体权利丧失的规定。因此，对于按项目参加工伤保险并足额缴纳了工伤保险费的，在有效参保期内，因该项目发生的工伤应当由工伤保险基金支付相应的待遇。■

《工伤保险条例》中的“48 小时条款”一直备受争议。在历次修法讨论中，该条款就像是一块“烫手山芋”，理论界与实务界似乎都对改革这一制度设计表现出了浓厚的兴趣，但却无人敢于直面这一条款。由于其带来的法律适用困境与道德困境无法消除，因此被认为是一个“根本没办法解决”的问题。

其法律适用困境表现在，工伤的认定标准十分复杂，工作时间和工作岗位本是不确定的法律概念，再加上还需要认定工伤事故与工作之间存在直接的因果关系（即符合“三工原则”），司法判断难以统一，而且立法者为了扩大工伤待遇的覆盖范围，将工作时间和工作岗位上突发疾病导致的死亡也视同为工伤，那么就又产生了一个新的问题，即究竟多长时间内的死亡可以视同工伤？为了这个问题获得一个相对明确的答案，立法者设置了“48 小时条款”。虽然建立了形式标准，但是也为社保机构的行政决定和司法判断带来了新的困境：严守“48 小时”的做法放弃了实质判断标准，造成了新的司法不公。

该条款的道德困境表现在，如果在工作时间和工作岗位上突发疾病，48 小时之内经抢救无效死亡的，视同工伤，这意味着突发疾病者家属如果希望获得优厚的工伤保险待遇，那么就要在48 小时内放弃治疗，此举于人情伦理不符，而有的用人单位为了逃避工伤赔偿义务，往往要求全力抢救病人，以便拖过48 小时。虽然家属有权放弃对病人的抢救，但是单位毕竟也在做救人的事情，很难证明后者动机不纯。在情与法的对抗之中，人性的脆弱和无助暴露无遗。

——摘自娄宇《工伤适用条件中“48 小时内死亡”性质之探讨与“三工原则”之解》（中国医疗保险，2017年第4 期）