新郑市机关事业单位职业年金改革推进的阻滞研究

敬志君 湖北工业大学 湖北武汉 430068

2015年，国务院颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下称为《决定》）和《机关事业单位职业年金办法》（以下称为《办法》），《决定》和《办法》的颁布标志着我国养老保险制度进入了一个全新的阶段，是“国家养老”向“社会养老”的一个重大转变，改革完成后，我国机关事业单位和企业也将真正的从“双轨制”走向“并轨”。这一重大的改革需要一个强有力的补充性养老保险制度做支撑，即“职业年金”。《决定》和《办法》明确规定建立职业年金制度，标志着2014年10月，我国机关事业单位正式建立职业年金制度。

河南省于2015年11月25日转发了《河南省人民政府关于印发河南省机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法的通知》（豫政【2015】68号文）和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省机关事业单位职业年金办法的通知》（豫政办【2015】145号文）。根据国务院决策部署，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，改革我省现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。

新郑市长期以来采用多种缴费比例，养老金发放多渠道，财政补贴方式多样化的单一型养老保险制度，一是增加了财政的支付负担，二是不同的缴费比例，财政不同比例的补贴方式在体系内出现新的不公平，三是养老金发放分为财政发放、基金发放等，不同的划拨方式不利于社会化的统一管理。四是新郑市机关事业单位体系外的职工对财政全额负担的机关事业单位职工不免产生不满情绪。由于上述各种原因，在全国深化改革的大环境下，本文对新郑市机关事业单位养老保险改革和职业年金的建立的研究应运而生，

县级市建立职业年金制度的顺利与否直接关系到我国整个机关事业单位养老保险改革的成败。县级市是最接触基层大众的主体，也是最灵活，最易调整的层次，从基层抓起，建立多层次的养老保险支柱和可持续性养老保险制度，减轻县级市财政负担压力，建立持续可循环的地方养老保险体系，是稳定地方社会环境和可持续的经济环境的重要举措，所以本文有着重要的研究意义和价值。

通过对新郑市执行职业年金制度以来遇到的现实阻滞的列举及分析，清晰的认识到新郑市当前机关事业单位职业年金制度推行中的难点，重点。运用深度访谈以及有效的数字来说明新郑市当前机关事业单位养老保险的基金积累情况，财政负担情况，人员对改革的支持情况，单位的参与情况等，针对这些问题，正确的查找存在的阻滞因素，并提出相对应的对策，对当前机关事业单位养老保险改革推行起到了可供参考的研究意义，为下一步的改革进程指明方向，提出做法，加速新郑市机关事业单位养老保险改革的进程，为尽早建立体系化的职业年金制度贡献力量。

有利于促进公平，稳定的社会环境，由于我国人口多且人员性质复杂，为了适应各个群体的养老保险而建立不同的养老保险险种。我国现有的养老保险有：农村居民养老保险，企业养老保险，机关事业养老保险。他们之间有共通之处却也存在着极大的差异，最明显的养老待遇的领取上就存在巨大的差距，不免使企业职工有不满情绪，为了体现社会的公平性，缩短企事业单位之间的收入差距，机关事业单位建立和发展职业年金，不仅可以实现和企业的有效对接，也使企业和机关事业实现逐步“并轨”。有效的稳定了社会环境。

一．政策出台与实际推行的时间不同步

《决定》规定本次改革的开始时间为2014年10月，然而郑州市6县6区的新系统落成时间为2017年4月。这之间的准备时间，我们称其为“准备期”。在2014年10月至2017年3月退休的职工统称为“中人”。2017年4月之后参加工作（退休）的称之为“新人”，2014年10月之前参加工作（退休）的称之为“老人”。“新人”按照实际参加工作时间记为缴费时间。2014年10月之前参加工作的“老人”不论缴费年限多久，不论缴费金额多少，实际缴费时间均为2014年10月，在这之前为视同缴费年限，其中2014年10月之前个人缴纳部分计入职业年金账户。

《决定》规定从2014年10月开始按照单位20%，个人8%的比较缴纳养老保险，但是在“准备期”我市仍然按照单位30%，个人4%的比例缴纳养老保险，新老系统由于征收比例造成的差额问题并不能差额征收，其原因为：新郑市社保局在2016年10月上化郑州市，包括人员，编制，财务，基金全部归郑州市统一管理，其中基金划入归河南省，由专门的监管机构统一管理。社保系统的新老系统为不同分支的两条线，老系统的基金由新郑财政局国库代管，如今新系统的基金归河南省管理，这样“准备期”就不能差额收取。

新系统上重新缴纳改革后的单位的20%，和个人的8%。同时缴纳职业年金单位部分的8%，和个人部分的4%。离退休人员按照改革后的新的计算方法计算退休待遇，即新办法待遇计发标准=基本养老金+职业年金，基本养老金=基础养老金+过渡性养老金+个人账户养老金。其中职业年金规定的十年过渡期，在十年过渡期内退休的“中人”还要计发过渡性养老金。重新发放并补发2014年10月以来新的离退休待遇以及死亡待遇。

老系统中的清算办法为在职人员全部退还2014年10月到单位的30%，和个人的4%。单位缴纳部分退还至单位账户，个人部分退还至个人（2014年10月之前的个人部分计入个人职业年金个人账户）离退休按照老标准发放的待遇则需全部收回，以免造成新老系统重复发放而导致基金的流失。

“准备期”内的职业年金需要一次性补缴，由银行代扣代缴。单位需要在征缴科室核对计划，一次性补缴个人部分和单位部分。其中，按照管理员法管理的单位，参照公务员法管理的单位，财政全额拨款单位采用经办机构直接做实账，差额拨款单位和自收自支单位则需要单位缴纳单位部分的职业年金。

二．政策设计与职工需求不匹配

职业年金是政府强制性缴纳的一种养老保险补充性保险制度，明确规范了缴纳范围，缴费基数，缴费比例等等，由于我国机关事业单位种类的复杂性，人员性质的各异性，统一的职业年金制度“众口难调”。事业转企业的单位职工对缴纳职业年金充满积极性，政策规定其并不在本次改革的范围内。此次改革单位范围不包括事转企单位，新郑市原律师事务所、会计师事务所、审计师事务所及2005年各粮食储备库、各乡镇机构改革中，按照改革政策规定涉及的工作人员，以及中盐二〇六库、新华书店的工作人员，在2003年已经按自收自支事业单位性质开展养老保险征收和待遇发放。根据机构改革政策规定，涉及改革的工作人员，应该退出自收自支事业编制序列，但按照当时政府承诺的“老人老办法”的方式，维持其档案身份不变，其档案和人事关系由市人才交流中心实行人事代管，并按原开支形式接续社保关系，涉及改革的工作人员到达退休年龄时，享受事业单位退休职工待遇。

三．政策运行机制与现实环境不适应

（1）财政税收政策惠及面不全

职业年金的顺利推行势必需要资金的大力支持，目前我市的职业年金是按照单位和个人共同承担缴费，其中个人缴纳工资基数的4%，单位缴纳工资基数的8%。机关单位和财政全额拨款的事业单位单位部分不再缴纳，社保经办机构直接做实账的方式将这一部分的钱实行记账制度，并不是按照实际金额到达账户，个人缴纳工资的4%，作为职工退休后职业年金账户的总额。对于差额拨款事业单位和自收自支单位，单位部分的8%则需要单位自行承担。财政对此并没有出台相应的补助政策，这就造成了新一轮的不平共产生，更重要的是增加了差额供款事业单位和自收自支单位的负担压力。详见表4.5 2018年新郑市机关事业单位在职人员财政负担情况一览表（注：财政负担缴费基数的20%）

（2）新老系统之间缺乏互通渠道

建立全省统筹的最大优点就是便于人员流动，老的养老系统各地财政监管社保基金，如果出现全省范围为各地区的调转，不仅要转移社保手续，也要转移社保基金，这样不仅加大工作繁琐，也给办事群众造成不便，河南省对于本次改革加大重视，首先为全省统筹营造了良好的环境，各地基金全部归省里监管，这样即使出现人员调转只需转移关系，不必转移基金。

问题表现在，目前我省上线的新系统只包括机关事业单位的养老保险和职业年金，职工只是在转移养老和职业年金的过程中提供了便利，如果改名职工是事业转企业的话，系统之间没有建立通畅的转移渠道。造成事业转企业的阻滞。

四．政策保障支撑力不足

2015年国务院颁发的《机关事业单位职业年金办法》，一些试点地区也建立了配套的规章制度，但是效果都不明显，效力较低。职业年金涉及众多法律，例如：劳动法、合同法、公司法、证券法、税收法等。在这些相关法律领域没有对职业年金做出规范要求，造成职业年金推广难度加大，职业年金的市场投资得不到保障，职工对职业年金制度的建立缺乏信心。

从以上对不同单位“最典型”职工的访谈对话中反映出，新郑市本次机关事业单位养老保险改革面临的阻滞是多方面的，归纳总结为以下几点：

一． 地方政府职业年金的配套法规不完整

目前，我国职业年金推行办法尚不明确，职业年金的推行没有法律做支撑，使职业年金不具备权威性[27]，机关事业单位职业年金是一项强制性制度，在职业年金运行环节，投入市场运营环节，领取待遇环节，都应出台明确的法律规章予以其规范，指导及监督。

新郑市在推行职业年金过程中缺乏法律性的规范作指导，对职业年金的解释仅限于政府文件的层面。因地制宜的制定符合新郑市实际情况的职业年金推行的地方法规，应依据政府文件规定的“各地区依照各自实际情况执行”而制定出严谨的职业年金地方法规。一是新郑市机关事业单位呈现的形式多种多样，职业年金制度的推行仅仅为了公平显然没有兼顾效率，对于不同性质的单位，不同编制的人员，统一使用一个职业年金政策显然有点牵强附会，尤其是“编制外”人群和单位改企涉及的人群对此次改革出现不满态度。造成单位清算欠费出现困境。二是职业年金不同的记账方式造成职业年金的“双轨制”，财政全额拨款的事业单位及机关单位，地方财政给予了重大支持，单位部分不需要实际缴费便可以记账，对于差额供款事业单位及自收自支单位来说，这一部分的支出比重非常大，如果财政不给于一定支持的话，这些单位是无力承担职业年金的缴纳负担的。

二． 制度政策保障不明确

2015年颁布的《职业年金办法》规定各县级以上各级人民政府人力资源社会保障行政部门和财政部门联合地方审计，检察部门负责职业年金的监督检查，但具体的如何监管没有明确规定，职权分管不到位，责任划分不明确，职业年金如何投入市场运营，如何保障越来越多的退休职工日益剧增的养老待遇，国家也没有明确给出承诺，使职工对本次改革信心不足。

机关单位的所有经费均来自财政拨款，职业年金的单位缴费部分全部由政府承担。并采用记虚账的记账方式，即职业年金账户单位部分并不实际汇入实际金额，直到职工到达退休年龄当年，按照当年银行利息率为其本人职业年金缴费计息并发放。但事业单位按照经费来源不同，划分了不同的开支形式，第一种财政全额供款事业单位，其职业年金的记账方式和机关单位完全一致。第二种财政差额供款事业单位和第三种自收自支事业单位，非财政全额供款的事业单位需由单位个人实际缴费，但是对单位缴费部分的财政补贴状况没有进行明确规定。按照正常的理解，全额供款的单位职业年金单位缴费部分由财政全额负担，差额供款单位的单位缴费，应该由财政承担70%，自收自支单位的缴费则由单位自己筹集。

但是在新郑市实地调研结果中发现，一些差额供款单位在建立职业年金过程中遇到了筹资困难的情况，差额供款事业单位的养老保险费率财政承担70%，单位承担30%，但是对于职业年金的补贴财政的的态度依然不明确，致使一些差额供款单位在建立职业年金时止步不前，阻碍了职业年金的推行进度，不利于机关事业单位养老保险改革的整体推进，也损害了职工的应得利益。同时也看到一些自收自支单位，自收自支单位单位本身承担员工的单位缴纳部分，由于其单位性质为经营类事业单位，自负盈亏，对于一些经营不善的单位，例如：水库，盐业局等事业单位，盈利水平有限，单位财务紧张，面对建立职业年金确实存在单位缴费困难的问题。但是制度的建立又明确规定了这一类事业单位必须参与。

退休后的职业年金如何发放，《办法》中提到：一次性发放或者按月发放，这样的计发办法并不明朗，如果按月发放的话如何计算退休待遇，退休待遇如何跟职业年金相结合，职业年金发多久？如果职业年金发放完毕了，那么是不是意味着在七八十岁的时候待遇忽然就降低了，对于这些问题并没有相关的监管部门及相关政策给与明确规定，致使职工对这次改革的前景不看好。

三． 机制运行相对滞后

通过2017年3月对新郑621家单位重新采集，重新摸排，发现大量历史遗留问题，部分单位历史欠费严重，存在并入职业年金体系的困难。人员混岗，乱岗空岗现象严重，对形成一体化的养老保险体系造成人员管理上的难度，系统权限的不完善，客观上阻碍了社保经办机构的时效性，以及“准备期”期间的资金筹集问题等使得职业年金的推行收到了极大的阻滞。

四．职工对职业年金主观认识不足

一些职工对职业年金概念理解不到位，其理解还停留在“国家要多收我的钱”的层面，以为国家的这次改革是为了降低机关事业单位人员的工资，为了缩小其企事业单位之间的工资差距。这些人对职业年金制度的推行是比较排斥的，对于职业年金的“福利刚性”以及多层次的养老待遇的领取没有深入的了解，这部分人对职业年金未来的走向不报希望，对国家公信力产生质疑。

经济问题造成单位清欠困难，文件颁布的时间和各地区执行的时间造成的时间差我们称之为“准备期”，对于“准备期”内的差额，各个单位承受能力不同，缴纳情况不容乐观。尤其对于差额拨款事业单位和自收自支单位来说，财政不拨付单位部分，这部分压力就压给单位本身，给单位造成很大的经济压力。这些单位很大一方面寄托希望于新郑财政，另一方面有从众随大流的心理。

尤其是单位内部人员流动，（机关事业单位体系内转移称之为统筹范围内转移，只转移关系，不转移基金。调出机关事业单位体系外或者跨省转移，称之为统筹范围外转移，既要转移关系又要转移基金。这里的人员流动主要指统筹范围外转移）死亡对清欠造成难度，除了单位部分缴纳，职业年金不论开支形式，个人都要缴纳4%。2017年4月之后，可随工资每月扣除4%计入个人职业年金账户，“准备期”内的则需要职工一次性补缴，这样就有一部分人缴纳困难。