城市垃圾管理模式比较研究——以香港和新加坡为例

英 震

一、香港“家居废物源头分类计划”简介

多年来，香港的垃圾主要通过堆填和回收再处理两种方式来处置。其中，约63%的垃圾以堆填方式处理。据计算，2019～2020年现有堆填区容量将达到饱和，这给香港的垃圾处理带来了严峻考验。2005年1月，香港正式推行“家居废物源头分类计划”（简称“计划”）；同年12月，发布《都市固体废物管理政策大纲（2005-2014）》（简称“大纲”），将垃圾回收与循环利用作为减少城市垃圾的三大途径之一。

（一）因地制宜，垃圾分类回收设施多样化

“计划”在原三色分类回收桶系统和干湿废物分类试验的基础上，因地制宜，发展出了更为细致的分类回收方案。一是设施种类多样化。提供了包括收集桶、挂墙架、多袋式收集袋、盒子及其他废物分类回收桶等多种回收设施供，各小区和楼宇可根据情况选择不同的回收设施组合进行安放。二是安装位置多样化。不仅给出了八个可用的设施安放位置，并基于相关法例、保安及卫生需要、使用方便程度、物业管理等因素，规定了金字塔式的优先采用次序。三是安装组合多样化。为了配合“计划”的推行，环保署还编写了《住宅楼宇废物分类源头指引手册》，对筹备工作、垃圾回收系统的选择和安放、生活垃圾的分类等相关工作进行细致的实施引导，并给出了相关政府督导机构供市民咨询。

（二）加强宣教，环保教育工作常态化制度化

垃圾源头分类执行的关键在于公众，因此，政府将宣传教育作为一项重要工作来抓。通过在流动环境资源中心、绿色资讯站、商场、住宅区等举办活动；推动社团在各区组织环保活动及实施“绿在区区”计划等，教育市民将环保意识付诸行动，养成更切合可持续发展原则的生活习惯和方式。尤其注重对青少年的教育，不仅设立“绿色幼儿学校奖及绿色学校奖”，鼓励学校制定周全的环境管理计划；还通过实施“学界环境保护奖励计划暨学生环境保护大使计划”，培训学生成为环保领袖，协助所属校园举办环保活动。此外，每年还举办生活垃圾源头分类比赛，提高楼宇参与“计划”的积极性主动性。

（三）政府支持，协助解决回收物料的市场出路

为垃圾再造产品打开销售市场，是推行垃圾回收循环利用工作的重要举措。政府通过向回收商出租短期租约土地、建立环保园区等为环保及回收业提供用地，通过环境及自然保育基金、创新及科技基金和中小企业基金等鼓励研究和发展新回收再造技术，通过改善收集网络、生产者责任计划和环保采购政策等支持垃圾回收处理业。2015年7月，立法会财务委员会还通过了设立10亿元回收基金的财政拨款。基金分“企业资助计划”和“行业支援计划”两部分，前者提供资助予个别的回收企业以提升及扩充其回收业务；后者资助在港注册的非分配利润组织，进行非牟利项目以帮助本地回收业界在整体上或特定范畴提高作业水平及生产力。

二、新加坡固体垃圾管理模式简介

新加坡位于北纬1°18′，东经103°51′，面积719.1平方公里，截至2017年6月，总人口约为561.23万。1970至2016年间，垃圾年产生量由43.8万吨增加到263万吨，以1.7米的高度计算，足够填满310个足球场。由于国土狭小、人口密度大，采用更有效的垃圾管理方式已成为国家环境局（NEA，National Environment Agency）的重要职能。政府从减少垃圾的产生和废物回收两方面着力，以“零垃圾国家”为目标，坚持减少、重复使用和回收的3R（reduce/reuse/recycle）原则，努力实现垃圾的重复利用和回收。

表：新加坡固体垃圾产生量及回收率统计表

（一）源头控制

包装垃圾约占新加坡生活垃圾总量的1/3，2007年，政府、工商业和非政府组织联合发起“自愿包装协议”（SPA：The Singapore Packaging Agreement），目的是通过重新设计包装和再循环，减少产品包装垃圾。据统计，截至2017年，全国共减少包装垃圾39000吨，节约了9300万新元（约3.7亿元人民币）的支出。

（二）垃圾焚化及填埋

为了把垃圾变成能源，同时节约填埋空间，70年代后期，NEA开始使用焚化厂（Incineration plants or waste-to-energy plants），经焚化处理后，剩余灰烬及不可燃烧垃圾，被集中到大士南海运转换站，再运至埋置场填埋。而总面积350公顷、填埋容积28，000,000立方的实马高（Semakau Landfill ）垃圾埋置场，由位于新加坡岛以南约8公里处的实马高岛和邻近的锡京岛相互连接、围海而成，这是世界第一个从海域发展出来的垃圾埋置场。为了不污染环境，岛的四周都铺设不透水保护膜，确保填埋垃圾中的有毒物质不会流入海中。2016年，该填埋场平均接收填埋废物2,189吨/天。

（三）政策措施

为了更好地对垃圾处理系统进行管理，政府规定，垃圾收集商运送垃圾时必须附上运单，注明垃圾类别和垃圾源头。2014年，修订的《公共环境健康法案》(EPHA： the Environmental Public Health Act)强制性要求所有厂房的所有人、使用者或承租者，提供垃圾统计信息、废物削减计划/最新目标与进展。从2018年8月1日起，实行一般废弃物处理设施证照制度，凡用来接收、储存、加工、处理及回收垃圾的设施均须有证照。政府还通过对垃圾处理费用价格的调控，引导垃圾运输去向；并设立3R奖项，对在废物减少回收利用方面达到一定标准的个人、企业或非政府组织等，提供高达80%额度、最高100万新元的资助。

三、香港、新加坡垃圾管理模式比较

虽然香港、新加坡间情况不同，在垃圾管理上存在一些不同，但具有以下几个方面的共性特点。

（一）坚持依法管理，构建完善的制度体系

有法可依是垃圾管理的制度性保证。两地政府都制定了体系完善、条例完备的法律法规，坚持依法管理、依法行政。如香港的《都市固体废物管理政策大纲（2005-2014）》、新加坡的《公共环境健康法案》等，都从法律层面保障了垃圾分类回收的有效进行。

（二）强化后续监管，确保循环利用可持续

后续监管是确保垃圾分类回收取得实效的保障。两地政府分别出台了相关措施，确保垃圾分类到位高效。如香港出台了“企业资助计划”和“行业支援计划”，不仅对垃圾分类回收进行奖励资助，还给予土地政策等方面的扶持。新加坡则通过设立3R奖项，对相关行业与个人进行奖励资助；并通过价格调控，有效引导控制垃圾运输去向。总之，香港和新加坡两地根据地方域情，因地制宜，制定出台了符合自身特点的垃圾分类回收措施，有效减少了垃圾的产生，取得了良好的社会经济效益。