多元中的一体：印度政治整合经验研究

崔青 天津师范大学 天津 300387

20世纪50年代末60年代初，一批由前殖民地独立而来的新兴国家出现在世界舞台上。由于长期受西方国家殖民统治，这些国家面临的是一个支离破碎的国内环境，经济落后，政治分裂，社会停滞不前。加之本国固有的多民族、多语言、多宗教等历史因素，这些国家虽然获得了独立，但它们也时刻面临着国家分裂的威胁。因此，这些国家的首要任务便是进行政治整合，尽快改变国内混乱的局面，为本国的经济、政治和社会发展创建一个稳定的环境。印度作为一个典型的多民族发展中国家，被英国殖民统治近200年，在获得独立后的70年间，在民主制度下维持了国家的统一与正常运转，成为世界上发展最快的国家之一。尽管印度还存在着不少社会问题，但其政治整合无疑是成功的，本文旨在通过研究分析印度政治整合，力求为其他多民族发展中国家的政治整合提供一些借鉴。

一、印度：多元社会中的国家

印度，是世界上最复杂的社会之一。在其纵横交错的社会网络中，交织在一起的有来自民族、宗教、语言、种姓、部落等多样性的文化，这些多样性共同构成了一个多元文化社会。在这个社会中，多样性带来的差异无时无刻不成为印度民族问题的导火索，有来自宗教信仰不同导致的社会冲突和民族分裂，有地区或民族主流语言的地位之争，也有严格的种姓制度激化了社会各个层级的利益矛盾，同时还有部落之间在经济和政治上的利益争夺造成的各种冲突。虽然，印度官方并不承认自己是一个多民族的国家，只是通过“多数人”和“少数人”来区分民族，但历史和现实情况来看，印度显然是一个典型的多民族国家。因此，作为多民族国家，同时又是经过殖民统治后实现独立的发展中国家，在迈向现代化的过程中，必须清楚地认识到，在这样一个复杂的国内环境下，进行政治整合的迫切性和必要性。

二、印度政治整合路径

在研究印度政治整合问题之前，首先需要对政治整合的内涵作一个界定。本文所强调的政治整合是以多民族发展中国家为主体，以多民族国家摆脱殖民统治、获得独立为起点，在国家实现了领土和地域上的统一为基础，即成为了一个国家意义上的共同体。其次，多民族发展中国家在进行国家建构的过程中，必须要考虑的便是宪法设计和制度安排是否符合这个国家历史上的和现实中的各种问题，比如民族文化差异，宗教信仰和语言不同等，所以政治整合还包括对于这个国家内所有成员的价值观念、心理情感认同和多元文化的整合。就像印度，其民族、宗教、语言、部落、种姓等多元文化差异决定了印度国家建构必须把这些因素进行充分合理的考虑与安排，使其与国家制度相适应，这也正是我们研究多民族发展中国家政治整合的意义所在。

基于民主国家建构的需要，印度宪法首先从国家层面规定了公民身份及其权利。在宪法序言中声明：国家保护一切公民经济、社会与政治方面享有公正权；有思想、表达、信念、信仰与崇拜的自由；所有公民在地位和机会面前平等，另外第宪法十五条也提出“国家对于公民，不得以宗教、人种、阶级、性别、出生地点，或类此之其他任何理由，而予以差别待遇”。[ 《印度宪法》，参见高德义主编：《各国宪法民族条款汇编》 ，（台北）“行政院原住民族委员会”，2004年，第201—218 页。]通过宪法的规定，给予公民身份的同时加强了一种国家意识和政治认同。但不可否认得是，公民身份是国家建立后才具有的一种身份，对于印度公民来说，归属感更强的是一种民族身份，他们在一定程度上并不相信国家给予个人的身份和权利，而是自己所处的民族或者宗教或者部落整体的一个地位，这种认同甚至超越了对个人的权利的享有。因此，宪法除了规定个人权利以外，对于各种单元的地位处置也至关重要。印度宪法中很巧妙地避开了复杂的民族关系，而是用“多数”和“少数”界定印度国内的民族，少数人群体在制宪会议（国民代表大会）中得到了特别代表，特别是，少数群体成员被纳入基本权利咨询委员会。委员会将由72名成员组成。只有12名代表将担任一般部分的代表。其他人将代表少数民族、部落和被排斥地区。宪法整体上表明这样一种态度：对于少数人的民族、语言、宗教文化差异性，首先给予充分的肯定与保留，绝不会因人数的多少而歧视少数人的文化。

在制度安排上，印度曾经经历英国200多年的殖民统治，在英国殖民者打开印度大门、输入商品的同时，也把议会民主制度搬到了印度。国家立法权分别属于联邦和邦两级议会，联邦议会由总统、联邦院和人民院组成。其中人民院相当于西方国家的下院，由选民直接选举产生，议员任期5年，即人民院每五年举行一次大选。人民院的议席根据各邦的人口进行分配，分配的原则是，各邦的席位与其人口的比例应当尽量一致。各选区的人口数量尽量均等，并且为种姓和部族保留席位，各选区采取相对多数制的计票办法。邦立法院议员由本邦按选区直接选举产生，邦立法院议员任期也为5年，邦立法院也依据人口比例为表列种姓和表列部族保留一定席位。从以上分析可知，印度联邦和邦两级立法机构都是由公民选举产生，并照顾到了种姓和部族这些弱势群体的利益。印度宣称自己是民主国家，正是体现在了议会制度上，因为这个国家是通过选举来产生领导人和政府的。印度宪法规定其为联邦制国家，但无论从宪法的权力配置还是印度建国后的政治实践来看，长期以来，国家权力明显偏向中央层面，在联邦与邦的关系，联邦中央占据了主导地位。 因此，不同于分权型联邦，印度的联邦制具有明显的单一制色彩，比如，根据宪法授权，中 央政府可以采取多种手段干预各邦事务，而在邦的建制变迁等方面，中央也有权涉足，另外 中央还能够因紧急状态而控制地方，并且有强大的力量使用高压政策和暴力手段处理冲突。联邦主义在印度的运用，一方面，权力得到强化的中央政府，在保障国家统一性上发挥着重要作用；另一方面，联邦制也为解决民族自治和分离要求提供了足够的制度灵活性，建国以 来威胁到国家稳定性的民族问题大多数都通过建邦分权的方式得到了缓解。

三、印度政治整合困境

（一）国家建构中的偏颇

印度建国时，政治家们为了实现国家的统一与稳定，其实在某些方面做出了一定的妥协，对于部族，国家给予他们特权，使其可以利用习惯法和宗教惯例进行部落自治，这种规定在一定程度上首先避免了部族分裂主义，尤其是边境部族的分离和独立，在国家整体上维持了统一。但在部族内部，部族首领的权威与控制是远远大于国家的，部族内部秩序得以维持的并不是国家的宪法，发挥主要作用的是部落在历史上形成的习惯法和宗教的惯例，这些惯例具有着不理性的成分，同时，在某些方面是与国家法律相冲突的。因此会带来这样一种局面，部族成员对于部族及其首领的认同远高于对于国家的认同，在公民身份和部族身份面前，他们感受较为深刻的是部族身份带给他们的实在利益，这些部族成员的国家意识、公民意识依然很淡薄。所以，一旦国家的法律下发到部族中，且与部族的习惯法矛盾时，部族成员更多的选择接受的是习惯法，而不是适用于整个印度的国家法律。同时，在中央权力与地方权力的划分上，尽管国家在宪法和制度上作出了一系列的合理安排，但在权力实际运行过程中，地方权力在某些方面其实超越了国家所赋予的权力，尤其表现在资源比较丰富的地区，在这种情况下，国家和地方形成了一种抗衡，所谓的国家整体性已经抛之脑后。所以，印度的国内局势并不容乐观，基于这种复杂的部地区、部族势力的存在，印度随时面临着分裂的威胁。

（二）权利与偏见

印度通过宪法确立了公民身份及其一系列的公民权利，同时在民族、语言、宗教等差异文化方面给予少数人权利。但在实际政治生活中，印度仍有部分宪法规定的公民并没有与其他公民平等的权利。印度社会的一个显著特点便是种姓制度的存在，种姓制赋予了印度人民除去民族身份、公民身份之外的第三种身份，一个印度人从一出生，就已经带有一种种姓身份，这种身份严格地规定了这个人的生活范围和未来的发展道路。这些种姓制度中的规定剥夺了一个印度人作为公民的基本权利，但由于国家对种姓制度的承认，印度的公民权利就始终存在不平等的现象，而这一社会阶层观念也是导致国家贫富分化严重的最直接原因，一个国家一旦存在严重的贫富两极，这个国家的社会秩序就会受到严重影响，随时都有来自阶层的冲突与矛盾，给国家的政治稳定带来了极大的不确定性。其次，对于女性权利，印度民主制度并没有给予很好的保护，印度女性地位低下，贱民中的女性更受到了不公正的待遇。同时，女性在职业选择上受到了很大限制，女性能够参与政治的机会很少。

（三）社群之间的隔离

印度在进行政治整合的过程中强调国家认同，通过一系列的制度安排寻求公民在民族身份之上的公民身份，以此来强化国家的整体性。从这一套政治体系中，我们能清楚地了解到印度政治家们希望实现的国家和民族的关系是什么样的，但是，印度政治家们似乎忽略了一点，在印度这样一个多民族国家中，各种民族、宗教、语言文化之间的关系也是国家稳定与统一的重要变量。当一个多民族国家里的各个民族能够以一种平等、包容的方式去对待其他民族，以尊重差异为前提与其他民族进行对话交流时，可以说这个国家的民族关系是稳定的，因为一旦一个民族能抛开历史的和文化上的差异去接纳另一个民族，解决民族问题就变得容易许多，尤其是对于历史上有恩怨的一些民族。所以，印度的政治家们在对于民族的整合过程中，必须看到整合的对象并不是一个整体民族，而是大大小小、差异极大的民族，对待这些民族，除了尊重他们的文化差异，使这种文化多样性能够纳入到国家的政治制度中，还应努力构建一个平台，建立一种民族之间的对话机制，使各种民族文化相互交流、吸收与融合，国家作为一个中间人，在这个过程中既有利于处理民族矛盾，同时无形之中促进了国家的民族、文化和政治整合，这种方式远比国家采取强制力要更有效。

四、结语

印度作为多民族发展中国家的典型代表，在政治整合的过程中，结合本国历史与现实国情，采取了有效的政治整合路径，使得多元民族、宗教、语言文化包容共存于民主政治制度中，实现了国家基本的统一与稳定，也为其经济快速发展提供了了良好的政治保障。从这个角度来看，印度的政治整合是成功的。但是，印度的政治整合过程中也暴露出了许多问题，印度尽管采取了西方民主政体，但作为一个历史文化古国，几千年来历史文化对其政治整合的影响是不容忽视的因素，例如，印度对于种姓制度的承认是一种适应性，但这种适应性反而加剧了印度社会的阶层分化和贫富差距，进而引发了社会动荡与混乱，这应该是印度政治家们所不愿看到的结果，但如今真实地存在于印度国内。当然，一个国家的政治整合不是一蹴而就的，是一个缓慢发展且不断调试的过程，如今，印度的执政者们也在试图通过一定的政治制度的改革和调整来应对出现的新问题。