清代雍正皇帝的财政改革及其启示

朱宇 浙江越秀外国语学院 312000

一、雍正皇帝的财政改革思想

雍正皇帝是在我国历史长河中较为具有争议的一位皇帝。本文认为，这些争议都不能否认雍正皇帝是一位锐意厘剔积弊、大力刷新政治、积极推行财政改革并取得相当成效的财政改革家。《辞海》(1980)虽然没有完全忽视他的改革及其贡献，但是从伦理道德上把雍正皇帝评价为一个破坏人伦、刻薄寡恩的皇帝， 如篡位、屠弟、杀功臣、用私人①。但是，很多文献不以为然。比如“（清）世宗整纲饬纪，立政明伦” ②，这是嘉庆皇帝对乃祖的评价。此话的意思是，嘉庆皇帝认为改革是雍正一朝的政治总纲。冯尔康( 1985)在其著作《雍正传》里指出，雍正皇帝有 “振数百年颓风的革新思想③即复兴百年颓废趋势的创新思想。梅朝荣认为雍正皇帝 “铁腕重拳猛击利益集团，深改严革成就振世伟业” ⑤。

从上述有关评价可见，雍正皇帝的财政改革及其贡献已得到世人的公断。身为一位著名的财政改革家，雍正皇帝的财政及其改革思想、改革理念及经验值得后人借鉴和研究。尤其是在这改革开放的几十年间，党中央和国务院在党的十八届三中全会在政治、经济、文化、社会和生态等领域进行新一轮改革的决定，即改革进入深水区，关键在于体制创新，因此，借鉴中西改革的有利经验是必不可少的。鉴于此，本文试图对雍正时期的财政改革做一个全面的专题研究。

二、雍正财政改革历程

雍正皇帝在位的十三年间（公元1722-1735年），励精图治，孜孜不倦。推行了关于多方面的重大改革。他设立会考府、开展清查亏空，使得清政府财政方面的不良状况有了好转；他实行耗羡归公，前朝的官吏总是私征火耗，而耗羡归公就可以在一定程度上来减轻农民负担并；他实行养廉银制度，激浊扬清，去芜存菁，整顿吏治，尽力改变官吏贪污、吏治腐败的社会不良风气；他实行摊丁入亩制度，取消了我们中华民族上千年恪守的人头税；他推行“改土归流”方针，克服政令不一的问题；由于行政成本高，办事效率不尽人意。他还完善了密折制度，并且设立军机处，绕开了复杂的流程，借此来提高行政效率。总而言之，雍正执政时期的财政改革主要包括四大改革：清查亏空、摊丁入亩、火耗归公和养廉银制度。然而，雍正时期完整的财政改革研究不仅要涉及四大财政改革，还要研究其他改革及改革环境，比如吏治改革，以及当时各种的社会因素。因此，雍正四大财政改革是雍正皇帝的改革思想的实施，雍正皇帝推行的财政改革及其措施，都是当时的政治、经济、文化和社会等各种方面的因素共同合力的结果。

正如恩格斯所说，“为了维持社会的公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”税是必不可少的一项。两者紧密相连，如果没有国家就不存在捐税，但是国家存在就离不开捐税。总之，捐税数额的多少是一个国家在经济方面能力大小的体现。历史记载表明，中国古代始于夏、商和西周。《尚书 禹贡》记载“自虞夏时，贡赋。从此，赋役制度从发展，到成熟，直至鼎盛，最后趋于灭亡，一共延续几千年，成为一个重要的组成部分。

三、雍正财政改革亮点

(一)火耗归公

明末清初伟大的思想家黄宗羲在他的著作《明夷待访录田制三》中，指出历史上的赋税制度有三大危害：有积累莫返之害，有所税非所出之害和有田土无等第之害。其中的积累莫返之害就是对中国历代杂征改革的高度概括。他的解释如下：

其中在夏商周三代是只对田土征收贡、助、彻实行单一的税制。到了魏晋两朝除了对田土征收租赋之外，还会对户征收布帛。唐朝实行的两税法，在其初期统一了较为混乱的税制，让人民的肩上的担子可以稍微减轻点，但是在后来，税制的缺陷越来越明显，征敛越来越繁重。总之，历代的税赋改革，正如我们所看到的一样，国家每改革一次，税负就会加重一次，并且一次比一次来的更重，百姓苦不堪言。从征收形式上来说，每次改革，都是把前期的杂项并入正项从简征收。这样一来，就为新征杂项腾出空间。

与前朝历代的杂征改革不同，火耗归公并不是把各种耗羡并人正项之中，而是改暗取为明征，改私取为公征，有地方转为中央。虽然在性质上，它仍然是杂派，但在征收管理上逐渐走向明朗化，增加了透明度，有利于控制税收负担。

征纳双方矛盾的激化是历代每次改革的原因，因此，每次改革的目的在于降低农民的税收负担，缓解征纳矛盾。与前面历次改革相比，火耗归公不同之处在于采用公开透明的方式控制税负，从而成功。

(二)养廉银

养廉银制度是雍正朝两大创制之一。所谓养廉银，出自山西巡抚诺民的言论，实行火耗归公， 然后规定把一部分归公的火耗用于补贴各级地方官员，从而促使他们保持廉洁奉公，远离贪污受贿、营私枉法。从中国俸禄制度而言，史无前例，实属一种创制，但是，从思想渊源来说，厚禄养廉并非雍正朝的创造发明，在中国古代早已有之。根据现有历史文献，厚禄养廉思想可以追溯到西汉时期的“重禄益民”论。“重禄益民”论的内在逻辑是： 俸禄不足，“腐败有理”，因此，如果提高官吏的俸禄，他们就没有理由不廉洁奉公，人民从此从中获益。

清承明制，在顺康年间的官员俸禄微薄，腐败丛生，险象环生。

在雍正登基之后，一边像明太祖一样采用严厉的刑罚和严峻的法律来对付那些贪官污吏，另一边在实行火耗归公的同时再推行养廉银政策，从制度根本上把厚禄养廉的思想付诸于实践。经过雍正皇帝的吏治整顿，清初官吏的贪污纳贿的不良风气才被缓和下来。但是，到了乾隆晚期，清朝腐败又出现了复活的迹象。因此，古今中外的历史证实出来：高薪未必一定养廉，但低薪绝对是不可取的。

总之，雍正财政改革是康乾盛世中的一次承前启后的重大改革。雍正的清查亏空这项举措是来源于康熙末年严重的国库亏空。康熙末年，在雍正开始了一项试点工程，并推广到全国各地。火耗归公和养廉银是源自于康熙末年吏治的腐败。经过长达十三年的改革，大清的国库从雍正元年总库银不足七百万两，到雍正末年乾隆继位时，国库超过五千万两。所谓承前启后，应有两层含义。第一层含义是，从雍正皇帝他个人来说，他忠实地继承了康熙的事业，实行各种有效的政策和改革，再把它向前推进，这也为乾隆帝的继续发展做出了重大贡献。第二层含义是，从康雍乾三帝整体而言，为了保持三帝治国大政方针的连贯性，雍正皇帝起到了承前启后的作用。

清王朝几乎所有的制度都是在顺治、康熙两个时期建立起来的。作为制度的创造者，康熙皇帝功不可没。正如雍正皇帝的评价：“论继统则为守成，论勋业实为开创” ②。后来各朝皇帝的开拓都是在这个基本制度上进行的。雍正皇帝也不例外，相对康、雍、乾三朝的施政纲领、财政收支及其制度等方面的比较， 尽管在执政风格上存在较大差异，但是康、雍、乾三朝施政理念是一脉相承，雍正之治起到转捩作用。正如清代的魏源和清史专家萧一山的评价。魏源认为，康熙朝休养生息60载，晚年部帑只存800余万两是耗羡归公主要原因之一，而乾隆于乾隆五十年（公元1786年）南巡、用兵、蠲免诸事之后户部库存仍有7000万两都归功于雍正十余载清厘清饬。

四、雍正财政改革的当代意义

社会经济的发展和财政的支持是两个密不可分的关系。本文通篇所论的雍正的财政政策改革就是对我们当代也具有发人深思的启示意义。雍正皇帝的财政改革告诉我们，如果改革想要取得成效，首先最为重要的是改革者的心态，必须要坚持自己的意志，不能随波逐流。当代中国想要办好事情，关键就在党能否坚守自己 的意志，中国的发展始终和党的意志是紧紧相连的。

以人为本是财政改革取得成功的根本准则。雍正皇帝的财政改革无论是严查亏空还是摊丁入亩，都是要着眼于广大民众的根本利益，只有以广大人民群众的利益为根本出发点，才能从根本上解决影响多数民众的社会经济问题，改革才能得以成功。随着中国综合国力的提升，国际间的政治安全问题接踵而来，复杂的国际形势和紧张的周边环境对中国来说更是一个新的挑战。而此时当代中国就需要有一个坚强的领导核心，来一心一意地维护人民的利益，全心全意的为人民服务，进而实现国家的长治久安。党和人民是一体的，因此我们作为中国公民，更应该一心向党，跟着党走。

除此之外，财政的合理分配是维护社会公平的中心环节。社会公平正义的实现不是靠政府的行政压力，也不是靠不良公民的胡作非为，而是需要根本的制度来保障利益分配的关系。在党的十六届五中全会中，提出要更加的注重社会公平，此后的十七大报告也再次提到过要完善社会公共财政体系，要着力保障民生和改善提高人民的物质生活水平，保障老有所依，少有所养，促进社会的公平公正。这要求国家财政就必须要发挥其应有的宏观调控的作用，为我们现在的和谐社会出一份力。当前我国的财政支出的最大的一部分是关于经济建设的支出，紧随其后的是民生支出，尽管这样，我们与欧美国家之间的差距还是远之甚远的。为此，在建立民生财政的过程中，我们应该完善财政支出的结构，宏观调控当下不平衡的状况。财政体制处理得当是改革顺利进行的前提。正如“耗羡归公”，这项改革初步建立了中央与地方的分权制度，实现了中央与地方的双赢，各自增加了国家和地方的收入，经济上去了，同时也有利于其他改革措施的顺利推行。自1949年新中国建立以来，我国的中央和地方的财政分配关系经历了四个过程:统收统支、放权让利、收入集权和支出分权。2000年以后我国的税费进行了一次重大改革，其政策更与清代的“耗羡归公”有着如出一辙的相似。随着当代经济的快速发展，农业税的比例在逐渐的减少，我国的国家的财政收入主要以工商业税收为主。在这种条件背景之下，中央财政通过转移支付制度来对地方经济进行反哺，公共财政支出的天平更是向农村一方倾斜，这正是充分结合了雍正皇帝的财政改革的历史意义和中国特色社会主义的时代特点。

结论

清兵入关，定都北京，这就标志着清王朝开始对中国实现了真正地统治。雍正属于清朝入关后的第三代皇帝。 财政改革可分为开国之君和非开国之君的改革，前者可以成为创业人，而后者就是守业人。创业艰辛而守业更为艰难，盛世改革更是如寻找荒漠中的一片绿洲。 后人对康乾盛世三位皇帝的评价是这样，康熙英明宽厚，雍正严格果决，乾隆文治武功。正如前文所述，雍正皇帝是一位盛世之中的改革家。史料表明，雍正时期的财政改革是一次全面的改革，财政的方方面面都有所涉及。改革开放30多年，中国已经进入了一个全新的社会历史时期，财政改革也面临着新的挑战。 新的改革不但要有前瞻性，而且要有全局性，跟雍正时期的财政改革具有一定的相似性。因此，研究雍正时期的财政改革显然对我们当代的社会改革具有一定借鉴意义。