1960年代英澳在东南亚防务中的基地问题

朱碧武 武汉大学 湖北武汉 430070

英国东南亚防务中基地问题的提出

为维护地区利益,二战后英国在马来亚-新加坡地区维系着军事存在,其中新加坡是英联邦军队在该地区最重要的基地.尽管战后澳大利亚在防务上追随美国,但是"美国是澳大利亚的东部盟友,英国为西部盟友" ,在前沿防御政策的指导下,澳大利亚也派兵到马来半岛地区与英国共同执行军事任务.60年代,英国面对更大的殖民撤退压力,不得不考虑减少在远东的军力,于是英国意图和本地区最大的英联邦盟友澳大利亚就基地问题进行商议.

在1960年举办的英联邦四国(英加澳新)首脑会议上,英国国防参谋长蒙巴顿首次谈及远东基地问题,认为新加坡基地的租借权无法确定,因此需要考虑新基地.基地问题的提出表现了英国对失去新加坡的焦虑,但与会的澳大利亚等国反应冷淡.1961年2月下旬,蒙巴顿访问澳大利亚,分析了英国借用澳大利亚基地的相关要求和方法.这是英国官员首次明确表达对澳大利亚基地的意向.

1962年1月9日,英国参谋长委员会预测70年代"我们在中东和远东有安全义务并需要陆地设施和军事存在,而只有澳大利亚能提供我们所需的租借保障,我们最终的战略由两大基地支持——英国与澳大利亚."这一表态清晰地表明了英国认为澳对其在苏伊士以东区域的战略不可或缺.25日,蒙巴顿在致沃特金森的备忘录中再次提到新加坡基地和在澳替代基地的问题,认为对新加坡的租借权仍存在变量,因此规划在澳大利亚的替代基地是谨慎之举;但他也指出这种行动存在经济和政治困难.蒙巴顿从风险和不利之处全面评估了基地问题,指出新加坡基地难以确保,而替代基地也面临种种现实困难.

1960-1962年初,英国出于对新加坡基地租借权的担心,在内部酝酿应对举措,初步提出了使用澳大利亚基地以及与澳政府进行协商的建议;同时英国方面希望两全其美,发挥新加坡和澳大利亚基地两者的作用,但其也认识到其中的困难.

英澳就基地问题的首轮协商

在1962年,英澳两国对于基地问题进行了初步协商,彼此交换了自己的态度和意见,英国的态度十分急切而澳大利亚则比较冷淡,显示了两国看待该问题的巨大差别.

1962年2月5日,英澳两国首次在官方层面就基地问题进行沟通,英国首相麦克米伦写信给澳总理孟席斯解释了英国想要租借澳基地的原因,也表示对于相关意图英国暂时不会采取行动或进行公开声明.英国分明意识到只有该地区处在特定政治环境下才有利于其长期驻守新加坡,为应对这一不利情况英国渴望使用澳大利亚的基地以为替代.8月31日,麦克米伦再次去信孟席斯请其考虑在澳基地事宜.澳大利亚的回应一直等到11月23日,澳国防委员会主席表示完全同意要研究英联邦国家未来可能不再能使用新加坡基地的处境,称其已经做了一定的预先研究但目前进展不大.澳总理随后同意作出如下回答:相关事项需要英澳新间的交流和联合研究,还要与美国商议……在新的三年防务计划完成后,澳防务官员对这一问题的研究才是可行的.可见,与热切而焦躁的英国相比,澳大利亚显然对于基地问题的关切有限,保持着拖延的态度,以联合研究、与美商议和完成现有计划来推托英国的要求.随后英首相与澳总理没有关于基地的进一步观点,双方商定在马来西亚联邦成立后再行讨论,而且英国多次提及基地问题使得澳大利亚开始担忧英国是否要撤离远东.

这一阶段,英国就基地问题主动与澳大利亚进行了试探性接触,但没有得到肯定性回应,后者对此问题明显不够重视,两国间的进一步沟通还需等待.

英澳就基地问题的次轮协商

1964年7月14日,蒙巴顿与澳大利亚外长鲁斯在伦敦举行会谈,蒙巴顿首先向对方表达了不悦,认为英国与澳大利亚商量基地问题,澳大利亚却怀疑英国撤离远东;谈到基地问题时,他明确表示无需扩建基地,使用现成澳基地即可.但澳外长并没有正面回应其提议,澳大利亚对基地问题依然不感兴趣.

第二年2月,英国参谋长委员会对东南亚的安全形势做出新的评估,特别指出印(尼)马冲突的解决才是基地不确定的原因.在这份报告中,英国对继续使用新加坡基地的不乐观态度和希望澳大利亚提供替代基地的意愿也再次得到重申.到了7月,英澳两国领导人就防务问题举行会谈.英国提出想要科科斯群岛作为替代基地,由于新加坡基地的使用期限将尽,希望四国(澳新马新)共担防卫义务,因为节省费用是英国的主要考虑;首相威尔逊也暗示了新加坡不能使用后使用澳大利亚设施的可能性.此时英国国内由于财政和经济困境开始进行防务审查,将削减对地区的义务,所以英国寄希望于伙伴国家的更多支援.澳大利亚对威尔逊的话十分惊讶,认为美国并不能填补英国离开后的空缺,并询问了英国是否具有对所需设施的细节,虽然不反对使用科科斯做基地,但表示新建设施存在困难且已经有了现成的设施.可见在英国的多次要求之下澳方此时开始正面回应英国,并明确表达了自己的态度——既有同意也有反对.

9月初,英国与美澳新举行四方会谈,讨论新加坡基地问题.英国代表表示新加坡的新政党可能在压力下赶走英国,认为马-新均有意限制基地的使用,而澳大利亚官员劳伦斯则认为上述设想都是最坏的情况,应该保持耐心.这一次会议上,英澳两国间的分歧显露无疑.10月22日,澳总理孟西斯写信给威尔逊,表示对基地问题谨慎乐观,认为要想办法尽量延长使用.威尔逊则在回信中表示,国防审查的相关工作仍未结束,还需要与各国商讨,希望双方就新加坡基地继续讨论.此时澳大利亚态度如旧,而英国此时正在全面评估包括基地问题在内的东南亚军事战略问题.

11月23日,澳外交部官员班廷与英国高级专员约翰斯顿就新加坡基地会谈,澳大利亚继续劝说英国克服困难、努力留在新加坡.约翰斯顿说威尔逊在9月25日发给希金斯的函件中提到英国要"有尊严地、在良好秩序下"撤退而非被迫屈辱地离开.班廷强调,就算处于不利地位也需要留在新加坡,认为李光耀不想伤害英国的关键利益,并且从战略上重申新加坡基地的重要作用,认为英国的撤退会令美国感到不安.12月31日,威尔逊致信孟西斯,介绍英国国防审查的最新进展,认为东南亚形势不利于新加坡基地的继续使用,急需澳方基地.英国的具体考虑是:英国设想印马对抗在1970年前结束,并以此设想作为政策基础;马来西亚与新加坡的关系恶化可能使基地前景更糟,导致不能长期使用;英国无意撤离远东,但是为替代的、在澳大利亚的基地设施做准备很急迫.

1966年1月,澳大利亚国防委员会评估认为英国对于新加坡基地太过悲观,将导致不良后果;而且澳面临很大资金压力,英国过早放弃新加坡基地不会全面节省防务支出.报告特别提到,希望英国有必要可以牺牲在欧洲的一些义务,因为英国在欧洲的防务支出压力过大.数日后,孟西斯写给威尔逊的信与国防委员会报告相呼应,他认为英国不该考虑任何从东南亚的撤离,再次否认澳基地能够替代马-新基地.6月27日,澳驻英国高级专员报告总理两国代表关于在澳基地问题的讨论.澳愿意出一部分费用且希望现有基地设施足够英军留在本地区,但澳不会仅仅因为应对意外事件而向英国提供永久基地.澳国防委员会估计这一安排的总花费为2.5-3亿澳元,而财政部认为花费将高达5亿,因此澳建议英国进一步考虑基地的现实性.这一总结体现了澳大利亚处理基地问题的真实态度,即一方面坚持立场另一方面展示与英国沟通的诚意,对于英国的诉求难以做到全面支持.

马来西亚联邦建立后,英澳两国继续就基地进行讨论.从1964到1966两年间,两国就基地问题进行了十分密切的交流,英国仍保持主动,而澳大利亚的态度也显著认真起来;两国间就新加坡基地能否保留、驻澳替代基地能否建立及相关细节问题多次互动,但基本上各执己见,没有大的进展.

英澳就基地问题的最后协商

1967年4月20英国首相写给霍特总理一封信,谈及英国最新的防务计划.英国政府的海外支出每年达到5.5亿英镑,其中防务支出比重最大,为削减开支英国将在70年代中期撤离新加坡-马来西亚,而澳大利亚基地问题希望继续讨论.紧随着最新的防务政策调整计划,英国决定主动而逐步地撤离新加坡基地,但对于澳大利亚基地未明确表态.

6月13日,威尔逊与霍特领衔的两国代表团在伦敦就英国最新防务政策举行会谈.霍特表示不理解完全撤离的政策,认为此时不可采取最终决策或宣布最终决定,因为"澳大利亚前沿防御战略对英国的需求、英国在东南亚的丰富殖民历史和经验以及英国撤退对于美国的刺激和鼓励" .英国国防部长赫利则从财政与政治两方面回应,称英国在东南亚的支出大于收益,且目前英国财政压力很大,要1975年达成财政节省的目的,必须消除在亚洲的永久防务设施才能做到;而在最新的内阁决议上,只有首相等四人反对完全撤离,其余人连修改的政策都表示反对.赫利也谈到后期对于基地的处理,1975年以后的决定是清算基地设施,上交基地给新政府……要保持在远东的两栖作战力量,但新基地还未确定.霍特对此表示担忧,认为英国的决定会使澳大利亚后面与美国的会谈更加艰难.威尔逊则解释说,英国会提供海空军,马来西亚则提供陆军部队来维护国内安全.这显然是一种弥补性措辞,不能真正缓解澳大利亚的担忧.一个月后,英国的新版国防白皮书出炉,决定将撤军时间提前到1971年.霍特在给威尔逊首相的信函中对此态度强烈,对最终撤离感到非常遗憾,这将使澳大利亚不得不对其防务政策和计划进行审查.霍特也礼节性地表示"英国驻澳基地的问题已经被讨论、还在研究之中",显然澳总理在如此失望的心情所做的这一回应很难发自真心.面对英国决策对向前防御战略的不利影响,1969年澳大利亚政府表示会在英国离开后继续给予马来西亚和新加坡以军事援助.

1970年7月31日,英国国防大臣克林顿伯爵访问澳大利亚,就五国联防协议的相关问题与澳方商议.谈到澳海军基地时,克林顿称英政府未考虑使用澳海军基地设施的可能;对于新加坡,克林顿表示需要英国官员的继续讨论.而澳总理和部长非常欢迎英国的决定,总理认为英国充分考虑澳的立场.根据1971年11月生效的联防条约,澳大利亚在马来西亚和新加坡驻有地面部队1000余人,空军战斗机两个中队.这一协定的签订让澳大利亚对地区安全承担起更重要的责任.由于英国已经作出防务撤离的决策,且五国防务安排进展顺利,澳本土的基地问题对于英国已经没有意义,而一直对此怀有质疑和抵制的澳大利亚也自然表示赞同.

在最后阶段,随着英国军事撤离东南亚政策的明晰和后续五国防务安排的确定,这一由英国开启的话题也由英国终止.新加坡基地的去留或寻找替代基地的问题已经失去现实意义,于是两国间关于该问题的分歧与争议也就此终结.

总结

整个60年代里,英澳商讨远东基地问题的过程是英国从东南亚殖民撤离的一个缩影.新加坡是英国苏伊士以东地区最大的海空军基地,英国能否保持对新加坡基地的租借和使用不仅是一个军事问题,更涉及到英国在东南亚的整个防务政策的转变.英国从预料将要失去新加坡进而要求寻找澳洲基地作为替代,不可谓不尽力,但是最后失败是大势使然.同时期英国与澳大利亚在防务上的合作关系也越发衰弱.有学者指出,60-70年代澳大利亚与英国的关系是四次危机的累积导致的快速衰落,即英国三次试图加入欧洲经济共同体和1967-68年宣布苏伊士以东政策,因此英澳两国在东南亚基地问题政策上的差异也正是此时期两国利益与政策分歧的具体表现之一.