问题银行处置中监管机构责任研究

李明昕 北方工业大学文法学院 100144

引言:

银行,作为金融体系最重要的一环之一,保持银行系统的稳定和高效始终是经济学和经济法学的热点问题,问题银行处置既是针对银行可能出现的破产情况以防止系统风险为目标的一系列监管处置行为的总和.为了实现问题银行处置的高效处置并维持金融系统的稳定,其处置机构往往掌握极大地自由裁量权和处置权.但当问题银行处置机构掌握大量权力时,难保其自身不会因滥用和怠于行使权力成为新的问题来源,从而产生更大的监管问题乃至引发金融系统的系统性风险.固然为实现问题银行处置的目标这种权力集中和高度自由裁量权的情形是不可避免的,但这并不意味着问题银行处置机构及内部负责人员不需要承担责任.权力和责任是相对而生的,若说权力是自由,那责任便是枷锁,权力的行事必然伴随着责任的制约,而这需要的便是一套完善的责任制度.从另一个角度来说,责任制度也是问题银行处置中监管处置机构的护身符和避风港,完善的责任制度可以明晰其行为界限,在防止其走向腐败的同时,给予清晰的权力边界,使其更好地审慎履行职责完成其任务目标,这样的效果是其他机制无法替代的.基于此,本文将从对于问题银行处置机构的设置开始,系统分析其责任基础和责任划分,并对现存的问责方式和可能的问责原则进行设想,以讨论完善的问题银行处置监管机构责任机制.

1.责任理论基础

长久以来,在问题银行处置问题上,少有监管机构本身或人员因其处置行为被追究责任.但监管机构本身对问题银行的处置行为是一种公权力的表现,有权力就必然伴随着与之对应的责任,下面我将以监管机构的责任基础理论来探究构建问题银行处置问责机制的合理性.

1.1 对于监管机构追责的必要性理论基础

在经济法中,调整权力责任关系的集中表现是"权责利效相统一"原则.这项经济法的主要原则是指"在经济法律关系中各管理主体和公有制经营主体所承受的权(力)利、利益、义务和职责必须相一致,不应当有脱节、错位、不平衡现象存在.其核心是主题的责权利相一致,同事,经济效益和社会效益使我们一切经济工作的基本出发点和终极目的,因此,效既是责权利的起点,又是责权利的终点,也是检验责权利的设置和制衡机制是否正确得当的实践标准".

通过权责利效相统一原则,我们可以认识到权利(力)与责任的紧密联系,在市场经济之中,如果出现权利与责任的脱节,则必然会导致失衡的出现,从而破坏秩序以至于导致连锁效应.

巴塞尔委员会的《有效银行监管核心原则》提倡给予监管机构法定的保护,以其能有效地履行监管职能.许多国家已经吸收了这一原则,通过立法赋予监管机构法定的保护.法定保护对履行监管职能和维护金融稳定有重要作用, 但过多的保护可能使监管机构获得无限制的豁免,这显然与法治和正义原则相冲突.

1.2 对于监管机构追责方式理论基础

对于监管机构责任追究模式的构建,笔者较为赞同问责制的追责模式.

在汉语中,问责制的"责"与一般所称责任的"责"相同,但是"责"的含义比较复杂,汉语的"责"已不敷现代公共管理和法治发展的实际所需.在英语中,有众多的"责"或"责任"概念.比如表示问责制或问责的accountability,具有全权负责、可问责、对问责应予说明回应之意;有时也被译为"问责"的answerability,则是指问责和回应的过程或者具体的可问责、可回应性.Responsibility 是指相对具体的角色及其权义设置、承担,既可以是某种法律上的义务、职责职权,也包括伦理或道德范畴的义务或角色定位,如企业社会责任(CSR)、政治人物宣称对人民有承担"( responsible for people) .duty更为具体,也有职责、义务、负担的 意思.而liability对于国人来说较为熟悉,意指违法责任及其追究.另外还有 obligation,在债务、义务的意义上也被称为"责"或"责任".概念的区分并不仅出于研究的谨慎,不同的概念也指代不同的事物,当概念与其所指事物或具体的制度相联系,产生的差异就不容忽视了.

对于问责,要先看问责的"问".所谓"问",英文中常用 ask,与之对应的是answer.有问有答、一问一答显示出"问责"的关键在于构建一种动态的督促和回应机制.缺少常规性、制度性的监督,正是政府公共管理中种种问题的症结所在.在不乏法律规定的情况下,角色错位、越位、缺位、从利益冲突中牟利、贪腐依然普遍存在,人们习惯性地将其归结于执法和司法不力,即 liability 不落实, 而殊不知,accountability、responsibility 与 liability 之间的衔接并非易事.近年来,民 众和舆论监督对政府公共管理的透明、公正、到位发挥了重要作用,实际上就是"问"的具体表 现.而且不仅对于政府公共管理,在社会性甚至私人领域如私人投资经营中的股东、董事等角色的担当和实现,都离不开"问"责.

综上,问责制(accountability)是将概括的和具体的角色担当、问和责结合在一起的一个概念,它强调现代社会中的角色及其义务,在其位谋其政、不在其位不谋其政,并施以有效的经常性督促,若有违背或落空则必当追究责任,不允许其"脱法".

对问题银行处置而言,传统的事后追究难以实现对监管机构的制约与限制,更无法促进去审慎行使权力,这样的责任制度无疑是与问题银行处置机构责任制度的目的设计相违背的.而相比较而言,问责制的三段式责任追究模式更为符合问题银行处置中权力机构角色动态、职能复杂的特点,以保证责任制度对其监督和追责.

1.3 对于当事人救济的权力基础

在基本权利体系中,生命权是基本前提,财产权是生存基础,人身自由则是逻辑起点;可以说没有维持生计的基本财产,生命不在,其他权利无从谈起.近代启蒙思想家洛克指出:生命、自由和财产是人与生俱来、不可剥夺的权利.1791年美国宪法修正案第5条规定:未经正当法律程序,不得剥夺人民的生命、自由和财产.在根据我国宪法和相关法律的规定,财产权包括:物权、债权、知识产权,以及股票、债券等有价证券;另外,随着《行政许可法》、《社会保险法》以及土地、森林、水流、矿场等管理性法律法规等出台之后,我国公民也相继享有了部分公法财产权利.

有权利就意味着对其的侵害应得到相应的救济,不然则难以称之为权利,在我国宪法中对于财产征收征用的补偿做出了明文规定.我国宪法规定,公民的合法的私有财产不受侵犯.国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权.国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿.作为对公民财产权侵害的救济,相应的补偿是必要条件,这也在客观上要求严格问题银行处置中的权力行使,必要情况下必须对其进行问责,这样才能保证公民的财产权不会被肆意侵犯.

2.问责制度设计

2.1 行政问责

对于问题银行处置,行政权力是其中的主要力量,处置机构也主要由行政机构(特殊事业单位)等组成,而利用现有的行政手段进行问责便是最为快捷的方式.但目前实践中我国的行政问责仍有一些弊端,包括(1)启动的不主动.从1979年起,几乎所有的重大事件(案件)问责都具有强烈的回应社会诉求的色彩;(2)问责方式不统一,在政府看来,只要是追究了有关人员的责任,不论是行政责任、党纪责任、刑事责任、政治责任,是单处还是并处,也不管是引咎辞职、责令辞职、撤 职,还是责成个人或单位作出检查,都是对社会公众的一个交代,都是一种问责,具有明显的xx性特征.对此,在问题银行处置中,应进一步完善问责制度法律化、规范化,切实履行问责职责以实现对问题银行处置机构的监督.

2.2 司法审查

在现代行政法理论中,行政行为接受司法审查是一个普遍的原则.但在我国,法院无法审查银行监管机构的抽象行政行为,其处置问题银行的具体行为能否纳入行政诉讼的受案范围也存在较多争议.从理论上讲,在银行危机处置程序中,被处置问题银行、存款人以及其他利害关系人如果认为银行监管机构的具体行政行为侵犯了自己的合法权益,可以提起行政诉讼.按照行政诉讼法理,法院只审查银行监管机构具体行政行为的合法性,而不审查具体行政行为的合理性,但假如银行监管机构的处置行为超越了合法性的限度,法院可以滥用职权或者显失公正之理由予以撤销或者变更.由于银行危机处置具有相当的专业性,司法审查可能陷入保障受害人合法权益和维持监管机构职能完整性的两 难困境,这就要求负责司法审查的法官具有相关经验和专业知识.在英国,《金融服务与市场法》专门规定建立独立的"金融服务与市场特别法庭",处理金融监管署和被监管机构或个人之间就金融监管署的监管决定发生的纷争.金融服务与市场特别法庭原先设计为上诉机构,后来明确为初审庭,审查每个案件的事实,并有权将自己的决定取代金融监管署作出的决定.我国可以借鉴英国的经验,设立金融法庭,由专业法官负责审理案件.

2.3 公众参与

作为协商民主的题中应有之义,公众参与已经成为中国公共生活领域的一个【关键词】汇.将公众参与引入到问题银行处置程序,是确保程序正义和提升制度合法性的重要保障.推进问题银行程序中的公众参与,可以从基础性制度、程序性制度和支持性制度三个层面展开.公众参与的基础性制度主要是强化银行危机处置的透明度,通过监管机构的门户网站、特定出版物等形式披露其履职情况、对问题银行的处置措施以及监管费用等信息.公众参与的程序性制度包括搭建公众参与的平台、疏通公众参与的渠道、确立银行监管机构对社会公众评论和意见的回应机制、设定公众参与的法律责任制度.公众参与的支持性制度则包括专家咨询制度、公益诉讼制度等 .这样的制度设计,一方面有利于对问题银行处置机构的监督,促使其勤勉审慎的行使权力;另一方面公众的参与有利于消除银行危机情况下公众的紧张情绪,以促进问题银行处置目标的实现.

3.结语

随着我国存款保险制度的逐步建立,我国的金融安全网以逐步形成,当面临问题银行处置的问题时,合理的问责机制是督促监管机构审慎处置的重要手段,也是当事人得以救济以排除行政手段对于市场的过多干涉的合理方式.基于现在我国还未有专门的银行破产立法及统一监管机构,未来在进一步发展过程中有充分的空间建立这套机制以实现问题银行处置机制的完善与发展.