从管制到服务：新时代政府服务能力重构研究＊

贾云秀

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西南宁 530006）

0 引言

政府是国家机关的重要一部分，在管理中服务于人民，政府的任务和角色定位决定着它作用发挥的程度。改革开放以前，中国在强化“党的绝对一元化领导”的感召下，国家不断集权，逐步成为高度集中的政治、行政一体化和计划经济体制的一元化领导的管理体制，即计划经济体制下形成的产物——“管制型政府”。在党的十九届三中全会上审议通过的《深化党和国家机构改革方案》表示，要深化政府的工作改革，坚持服务型政府的优良作风与建设准则，以人民的利益为改革的出发点和落脚点，政府行政管理工作创新的最终目标就是建立一个让人民群众满意的服务型政府。我国服务型政府在建设中依旧存在较多问题，只有从根基上转换行政管理的理念，改变政府的职能结构，方可使得政府的执行力度得以提高，推动社会的全面进步。

1 服务型政府的相关概述

中国共产党第十八次全国代表大会明确指出，要建立一个令人民满意的服务型政府是必要的。与服务型政府相互对立的是计划经济下的管制型政府。管制型政府模式的理论基础是现代官僚制，曾经在政府管理模式处在主要地位。然而，公民为本的理念才是服务型政府想展示的，其凸显了政府为人民服务的宗旨与为人民负责的工作准则。

关于服务型政府的理论是在20世纪80年代西方国家的新公共管理运动中产生的，新公共管理运动实质上是一场将新公共管理的方式替换官僚制的行政改革。但其实在国外几乎没有对服务型政府的具体概念、定义。“服务型政府”一词是由我国张康之教授首先提出来的，基于此，服务型政府的建设和发展均是带有中国特点的。概念提出来之后，就有诸多的学者开始了对服务型政府的探讨，主要是以下的几点：

第一，从服务型政府宗旨方面审视，服务型政府的宗旨是为人民提供公共服务，它的根本目标是为人民群众提供高品质且高效率的服务。人民政府就是人民群众授权和委托的机构，因此必定要做到为人民服务，这是政府存在的价值和合法性的基础，没有高效突出的公共服务，那么这个政府将会成为失灵的政府。

第二，从服务型政府职能的角度来分析，有一部分学者认为服务型政府则是以满足公民的公共利益和公共需要为出发点的，为公民、社会和市场提供高质量的公共产品和高效的公共服务，并在此基础上发展为政府治理的一种行政范式与制度安排。另一部分学者则认为，服务型政府的职能不单单是强调对市场活动和经济社会的计划、组织、控制和指导，而应注重社会、市场及经济活动创造更加优良的发展空间。

第三，就服务型政府的行政手段方面而言，有部分学者的观点是服务型政府则是政府对过去治理的模式的一种新的突破，从过去基于管制为主的模型转变为以服务为主的模型。主张政府的定位由操控者变为服务者。

综上，本文把服务型政府的概念界定为是指在世界经济全球化、市场化、信息化的背景下，以公民、社会当作本位的思想指导，在民主法制的框架之下，把为民服务作为宗旨，以人民满意为导向，为实现公共利益的合法性政府、透明性政府和责任性政府。

2 服务型政府在我国新时代的适用性

新公共服务理念于我国的本土化进程产生的背景下，服务型政府相关理念被提出。服务型政府的定义在我国是比较偏向于“本土化”的，而在一些西方国家，与之相对应的是“服务行政”。在1938年，厄斯特·福斯多就首次表示，它最为关键的部分是明显的服务性。新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论及中国共产党提出的“领导就是服务”、“为人民服务”等理念便编织成了我国建构服务型政府的理论基础。有关公共管理的思考在马克思主义当中谈及了国家职能特点就是政治统治和为社会提供公共服务，政治统治的根基就是公共服务。中国共产党和政府的宗旨都把人民的切身利益放在核心位置，执政理念是“立党为公、执政为民”，这些同样也为服务型政府在我国新时代建设当中奠定了实实在在的理论依据。

新公共服务理论主要是倡导为公众服务的精神，旨在提升公共服务的价值和尊严，重视政府和公民之间的对话交流及合作治理，重视人而不仅仅只是重视生产效率，更为关注公平、正义与公众利益。而在张康之教授2014年出版的《公共行政的行动主义》本书当中，就是在全球化的背景和后工业化的时代下，掌握了当下公共行政的历史变迁和行政改革，详细分析了社会治理模式下的改革路径，逻辑的证实了在合作共治的模式之下，我国对于构建服务型政府的必要性。中国共产党的宗旨的全心全意为人民服务，党的宗旨及人民政府的性质，也决定了我国建设服务型政府的必要性，人民政府肩负着带领全体民众奔向小康社会的重任，必定要在全能政府和市场经济之间寻找一个适当的平衡点，懂得把握不作为和乱作为的行政尺度，到位的同时不越位，有为同时做到不乱为。

在我国社会经济飞速发展和行政机制改革的新时代背景下，人民群众的生活水平相对于改革开放前已经有了很大地提升，与此同时，民众对政府所提供的管理及服务也有了更多、更高的要求，从而表现出新时代下我国建设服务型政府更具有必要性与紧迫性。政府也仅仅只有依靠积极转变自身的工作职能，战略性地开发其自身的公共资源，使得公务员的活力得到激发，才能深入民心，提供民众真正满意的服务。

3 新时代创新政府服务能力方面存在的问题及成因分析

3.1 服务型政府职能定位不明确

从我国的历史来看，政府一向都是领导和指挥的作用，以强制的方式推广自己的意志，也就是我们所说的“万能政府”，而人民也依旧习惯“被管理”。在改革开放四十年的时代下，政府的职能定位正在由“监管型政府”转变为“服务型政府”。在这一领域，政府都是“摸着石头过河”。在由计划经济体制转向市场经济体制的特殊时期，多数政府都出现对服务型政府的建设认识不够到位、对自己的职能不太能够准确定位的问题。具体的表现有如下的几个方面：对于服务的理念认识不准确，错误认为“提供公共服务便是建构服务型政府”；在执行工作计划的时候不够认真、专注，在执行具体工作的时候缺乏全局观；习惯听命于自己的上级领导，缺乏自主思考，对服务型政府的某谋略认识不够到位，工作缺乏积极性和主动性等。

3.2 公共服务的专业化水平较低

如今，社会分工发展十分迅速，公共行政以及公共服务都已经达到非常高的标准。但在服务型政府建构过程当中仍普遍存在着“把方便人民群众的一些简单措施误认为是公共服务”的看法。实际这些简单的措施只是传统的公共行政职能的一小部分，处于相对浅显的层面，与专业服务型政府的要求相距甚远。

其次是重视决策而不够重视抓紧落实，公共服务的目的难以得到真正地实现。中国各级政府的管理范式——“文件”和“会议”，在某些工作人员的思想里基本上就是一种政策实施的方式。红头文件等好像就表明公共服务的政策似乎已经实施甚至完成。在公共服务政策的实施过程中，缺乏相应监督与评估都有可能会出现政府不作为及政令不通等情况。

3.3 公共服务效率较低

如今，在知识经济的背景下，服务型政府建设主要涵盖电子政务系统和成套的知识体系。由于在公共部门之前欠缺有效的信息传递，导致优秀的管理经验没有得到较为有效地传播。公共服务的质量高低会直接影响人民的生活质量和城乡今后的发展。但是，由于政府自身建设还存在许多薄弱环节，以至于个别领域仍存在问题，如管理不善、实施不力、监管不严格等问题，导致公共服务环境发展受到了制约，较多的政府部门行政效率也呈现大幅度下降。基于此，应该变换传统的管理办法，采用较为先进的行政手法和管理方式，从而使管理与服务的效率得到大大提升。

4 创新服务型政府新时代服务能力的措施

4.1 转变服务型政府行政管理的理念，坚持以人民群众为中心

第一，服务型政府开展行政改革时要坚持以人民为中心。政府的权力是人民群众赋予的，所以政府的各项工作都应围绕人民群众的根本利益来开展，加大力度来建设服务型政府。第二，服务型政府要优化工作的作风，谨记务实为民原则，在生活中要保护和维护人民群众的的权利与利益。公共行政的和谐之风气需要在实践中养成，行政工作同样需要准确的管理理念来制约，所以，人民政府的管理理念转变再要在其工作作风当中体现出来。第三，转变服务型政府的服务思维，让“用户思维”在各种工作中得以运用。作为服务型政府，必须要站在人民或者民众的视角上来分析公共服务的供给问题。公共部门要始终明白自身公共服务的供给方式、内容、方向与分布，才能做到真正地“得民心”。

4.2 优化服务型政府的行政职能配置

第十三届全国人民代表大会第一次会议听取了国务院机构改革方案的声明，在此方案当中，国务院的构成部门和其他的机构均进行了重大调整，从而使机构设置和职能配置得到了优化，职责关系也得到了梳理。

首先，要使政府的行政职能配置得到优化。把中央政府的指示作为根基，合理配置地方各级的政府职能，优化资源配置。并依据地方具体的实际情况，统筹规划地方政府的职能，防止上下级职能重复。其次，要优化政府行政职能布局。在原先政府职能的布局上，合理规划党中央和地方政府之间的关系。始终坚定、保持十九大的重大战略布局，坚持以党中央为领导的宏观调控，各级地方政府合理地开展地方性事务协调。

4.3 创新服务型政府的行政管理技术

服务型政府的行政管理技术要始终跟随时代的步伐，建设网络型的政府。一方面，各级地方政府均可搭建当地政务服务的一个平台，当地的服务平台与中央政府网络平台可以直接方便地联系，人民群众也同样可以通过网络线上向政府寻求“求助式”服务，在线上直接和政府工作人员进行沟通。从而践行“最多跑一次”和“仅进一扇门”等处处为人民着想的服务理念。另一方面，在知识经济的环境下，领导者不仅仅应该拥有出色的组织领导能力，更需要懂得知识的共享和创新，从而推动服务型政府的行政管理技术的创新与变革，为建设高效和适应新时代的服务型政府奠定扎实的基础。对行政管理技术采用现代化管理，才能更好的假设廉洁高效的服务型政府。

5 总结与思考

新中国成立70周年，我国的政府管理模式不断转变和创新，这不但使得人民的生活水平得到了大幅度地提高，同时也推动到了经济的迅猛发展及社会的大步前进。自改革开放以来，行政管理工作的改革经历了四十周年以后，从管制走向了服务。政府也历经了转变政府的职能、简政放权、政府管理模式创新等管理改革阶段，传统的政府管理方式也发生了根本性改变，逐渐形成了一种新的政府管理模式——以服务型政府为核心的管理模型。我国政府管理从管制走向服务，我认为并不是完全丢弃管制和管理，而是要把管理和服务这两方面更好地结合，将服务作为管理的目标，管理则作为手段，在服务中进行管理，在管理中展现服务。

处于新时代下的政府同样应通过转换思想、提升工作能力、逐步完善财政体系、健全绩效考核制度并不断加强基层民主建设等一系列举措，全方位了解民众的实际想法与真正需求，满足民众对公共服务需求，从本质上去解决服务型政府当中存在的实际问题，真正构建起人民群众满意的服务型政府。新时代下，重构人民政府发服务能力是一个及其复杂的过程，也必须耗费较长的历史过程，需要通过不断地研究和反复地实践，才能最终形成系统的和有效的解决策略。