通航战略背景下低空空域权法律属性研究

高志宏

一、问题提出

近年来，随着我国通用航空的迅猛发展以及消费级无人机市场的热度骤升，开放低空空域的呼声越来越高。实际上，早在2010年国务院、中央军委印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中，已经明确指出低空空域管理改革对于发展通用航空、繁荣航空产业、促进社会进步的重大意义，并提出了深化低空空域管理改革的总体思路、主要任务和具体措施，这被视为我国低空空域飞行管制的“破冰”之举。然而，《低空空域利用管理规定(试行)》迟迟未能出台，以及《中华人民共和国民用航空法》修改中关于通用航空立法理念的诸多争议，无不表明我国低空空域改革步履蹒跚尚未达成共识。可以预见，随着我国通航战略的实施、通航技术的发展以及航空文化的普及，航空效益需求与航空安全监管的矛盾将不断加剧，继续深化低空空域改革势在必行。

低空空域管理改革的重点在于低空空域开放力度和速度的把握，既要提高低空空域资源利用效率，又要加大低空空域规范管理力度，寻求航空效益和航空安全之间的平衡。低空空域管理改革背后是权利和权力的博弈，体现在两个方面：一方面，社会公众对低空空域享有的利益之争，即低空空域效益和低空空域安全之间的矛盾。质言之，社会公众对低空空域享有什么权利？如何实现低空空域利用与低空空域安全之间的平衡？其法理基础是什么？另一方面，国家(政府)与社会个体对低空空域享有的利益之争，即低空空域利用权与低空空域管理权之间的矛盾。质言之，低空空域管理权属于何种权力？如何保持低空空域利用权与低空空域管理权之间的适度张力？其背后的逻辑是什么？

基于此，本文围绕低空空域权的法律属性展开研究，首先从低空空域的边界入手，探讨低空空域的准公共物品属性；其次从私法角度探讨社会公众低空空域权的法律性质，从公法角度探讨国家低空空域权的法律性质；然后从权利(力)冲突的角度探讨低空空域利用权与低空空域管理权之间的耦合；最后从促进我国通用航空发展的角度提出低空空域法治化管理的建议措施，希望对我国空域改革和航空业发展有所裨益。

二、低空空域具有准公共物品属性

空域，顾名思义，即空气空间，航空学上的空域是指地球表面可供航空器运行的空气空间。低空空域作为空域的一部分，通常是指真高1 000米以下的航空器飞行区域。领空与空域既有联系又有区别，二者的联系在于前者是后者的一部分，即一国领土和领海之上的空域属于领空，二者的区别在于后者是确定不变的而前者即领空没有明确的上限。问题在于，法律意义上的空域是什么性质？

大部分学者认为，空域如同土地、河流和海洋一样，是一种国家重要“自然资源”，具有稀缺性、经济性，蕴藏着极大的经济价值和社会价值。笔者认为，不可否认，低空空域是重要的国家战略资源，有着重要的国防、经济和社会价值。但是低空空域与海洋资源、土地资源、矿产资源等自然资源不同，与阳光、空气等“物”也不同，属于准公共物品。

在当代，低空空域具有公共物品的非排他性。“非排他性是指公共物品可以供任何有能力且有兴趣的个人或集体消费和利用，个人对公共物品的消费不影响其他消费者对同一公共物品的消费，即这种消费的边际社会成本为零。”低空空域是供全体社会成员共同享有的物品，某个人对低空空域的利用不能排除他人同时利用低空空域。低空空域的非排他性根源于公共物品产权的“共有性”，“共有性”保证了其是共同享有、共同受益的，一个人对公共物品的消费并不能排斥其他社会个体对公共物品的消费。然而，低空空域的非竞争性特征就不如公共物品那么明显和突出。“非竞争性是指一个利用者对该物品的消费并不减少它对其他利用者的供应。”非竞争性意味着每个人对公共物品的消费取决于该公共品向社会提供的总量，但一个人的消费不会减少另一个人的消费。低空空域具有有限性，尤其是随着民航技术的进步，社会对低空空域的利用需求大大增加，必然会引起有限的低空空域资源无法满足日益增长的社会需求问题。此时，对低空空域的利用就会影响到消费的数量和质量，即任何一个利用者对低空空域的利用有可能会减少它对其他利用者的供应。另外，低空空域具有“公共性”，即低空空域的供给具有典型的反复性和不可分性，即低空空域可以被多人共同利用，也可以被同一人多次利用，不可能排除某一特定的社会主体，即使这种排除是可能的，但它势必带来高昂的成本，也违背了帕累托最优原则。

低空空域的准公共物品属性决定了其不仅具有空域所具有的一般物理属性，而且具有公共性、价值性、安全性、主权性等社会属性，还具有了相当的技术属性，可以说，低空空域就是由航空通信、航空导航、航空气象、航空监视等技术形成的信息场。低空空域的社会属性是理解社会个体享有低空空域利用权的法理基础，也是把握国家享有低空空域管理权的合理性依据。

三、社会公众低空空域利用权及其利益诉求

低空空域的公共物品属性是对低空空域的经济学角度解读，从法学角度如何阐释低空空域利用权的法理基础及权利内容？对此，我们可以从物权法的视角探讨低空空域的法律属性，即低空空域能否成为物权的客体。

我国《物权法》第二条规定:“本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。”该条虽对物权的客体作出了外延式界定，即物包括不动产、动产以及特定的权利三类，但并未对物作出内涵式界定。理论上，关于物权的客体仍尚存争议，主要有三种观点：一是狭义物说，即认为“物权的客体为物，且原则上为有体物”；二是广义说，即认为物权的客体是物，但包括有体物和无体物；三是财产利益说，即认为物权的客体是财产利益。

物权客体理论发轫于罗马法及古罗马法学家对这一概念的界定和认识。古罗马五大法学家之一盖尤斯在《法学阶梯》中将物区分为有体物和无体物，前者是指能触摸到的物，后者是指不能触摸到的物，譬如权利。20世纪意大利历史学家、罗马法学家彼德罗·彭梵得认为:“物，在具体的和特定的意义上(即与物权相联系)，是指外部世界的某一有限部分，它在社会意识中是孤立的并被视为一个自在的经济客体。罗马法物权的标的只能是这种意义上的物，即实体的物，罗马法上也称它为‘物体’。”意大利另一位罗马法学家马里奥·塔拉曼卡考证后进一步认为，盖尤斯将物分为有体物和无体物是与其将法分为人法、物法和诉讼法有牵连关系的。但无论如何，罗马法关于物的这一区分极大地影响了后世的民法立法和法学理论，法国民法典仍保留着有体物和无体物的划分，虽然德国民法典舍弃了无体物概念，将物限定为有体物，但却肯定了所有权、他物权(包括用益物权和担保物权)等物权类型。回顾世界各国民法发展历程以及民法学界关于物权客体的争论，有以下几点不容忽视：其一，随着经济技术的发展，人类对自然界的认识能力、支配能力不断提高，物的范围不断扩张，从有形物到无形物，迫切需要物权观念的更新和物权法律调整范围的扩张。自然的物化是物权客体的扩张结果和体现。在人类社会早期，海洋、空气、低空空域等虽然能满足人的某种需要，但由于不能被人控制和支配，因而不具有法律意义，不能成为法律上的物。但随着现代科技的发展，自然逐步物化，甚至特定的空间只要具有经济价值且具有法律上排他的支配(管理)可能性，即可为物。其二，关于物权客体的不同理论学说有着不同的思维方式和研究范式，是从不同角度对物权客体进行思考，不存在绝对的对错，都有一定的合理之处，并且丰富了物权理论。其三，现代物权理论对物的定义通常包括三个要素：具有经济价值、能为人所控制、存在于人体之外。因此，我们赞同把物界定为：能够满足人们需要的，可以为人类所控制，具有一定经济价值的财产，包括有体物和无体物。

低空空域属于特定的物。一方面，低空空域具有经济价值、能为人所控制，也存在于人体之外，具有物的一般属性。这一法律属性决定了其应该得到合理、充分和有效的利用，世界各国都非常重视对空域特别是低空空域的开发和利用。另一方面，低空空域既不同于石油、矿产资源等自然资源及其他有形物，也不同于阳光、空气等公共物品及其他一般无形物。从本质上讲，低空空域与海域、地域等一样，都是国家资源，都属于国家所有，但都不能排除社会公众的占有和利用，从这个意义上，社会公众的低空空域利用权可视为人权的范畴，属于人权中的发展权。

在航空业日益发达的今天，低空空域的利用价值凸显且可重复利用。低空空域的利用范围包括通用航空、军事航空、警用航空、私人飞行、体育休闲飞行等，并且以通用航空为主。根据中国民航局2003年颁布实施的《通用航空飞行管理条例》第三条之规定，通用航空是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动。这说明，低空空域的利用范围非常广，利用主体不仅包括国家、政府，更包括社会公众。这些主体所享有的低空空域利用权即低空空域权。

四、国家低空空域管理权及其法理根基

前已述及，社会公众利用低空空域的法理在于低空空域的物权客体属性，低空空域利用权是人权的一部分。那么，国家低空空域管理权的根基又在哪里？

老何家通讯系统又一次启动，权筝没事儿了，何东已准备结婚，爷爷，老爸，二叔，三叔，四叔都知道了。大家大大地松了一口气，这事儿终于过去了，在满意的当口还忘不了埋怨何东一句：什么岁数了还闹腾这么一下，青春期延迟突发症！

国家享有低空空域管理权首先是基于低空空域的国家主权属性。低空空域属于一国领空的组成部分，而国家对其领空享有绝对的、完全的、排他的主权，这是一国尊严的体现，并为《国际民用航空公约》《芝加哥公约》《巴黎公约》等国际法以及各国国内法所确定。低空空域的主权性决定了国家有权力对低空空域进行划设和分类，有权力对低空空域利用进行管理和监督，有权力对重要军事目标、经济目标、标志性建筑等特殊空域以划设空中禁区、空中危险区、空中限制区等形式进行重点保护和控制。国家享有低空空域管理权其次是基于低空空域的公共属性。一方面，低空空域作为空域的一部分，属于国家即全民所有的公共资源而非某个个人或团体所有，具有公共属性，应当为社会公众服务。国家作为社会群体的最高代表，理应代表社会公众科学、公平、合理地管理低空空域资源，使空域资源利用最大化。另一方面，公共物品非排他性决定了公共物品消费时很容易发生“搭便车”现象，低空空域资源容易受到个人利益的侵犯，产生外部性问题，譬如公共安全、碳排放、空中拥堵等。因此，需要政府管理低空空域，避免在低空空域利用中出现“搭便车”现象。譬如，基于军事、安全、空中交通服务等需要，对低空飞行活动设置一定的飞行规则、飞行方向、机载设备等限制条件。

国家享有低空空域管理权归根结底是基于国家是公共利益的代表和化身。公共利益具有不确定性、动态性、开放性等特征，这些特质使得其至今没有一个公认的可操作性定义，甚至被有些学者称为“幽灵”，但大都认为，公共利益是社会不特定多数人相关的整体性、长远性、根本性的利益。公共利益实现的一个困难在于，谁是公共利益主张主体？“其实，公共利益的关键并不在于共同体的不确定性，而在于谁来主张公共利益。”公共利益的实现方式有两种：一是通过个人利益的增加和社会财富的积累间接增进公共利益，二是通过公共组织的公共职能直接增进公共利益。其中，第二种方式是现代社会公共利益实现的主要方式。经济学理论告诉我们，社会经济中的每个人都是理性的“经济人”，都是自己最大利益的最佳判断者；每个人也都精于算计利益，并对自己的利益极力主张，甚至“据理力争”。因此，与个人利益不同，公共利益容易出现代表者缺位问题。此时，有必要成立共同体组织来代表不确定的多数人主张公共利益，这些专门组织通常是国家机关、社会中介组织、国有的企事业单位等等。国家机关与其他组织相比，其享有公共权力，具有权威性，因此成为公共利益的天然代表者和主要维护者。从某种程度上讲，国家就是基于保护公共利益而产生的，这也是政府存在的合法性所在，是政府权威性的根基所在。在现实中，政府组织通常以公共利益“代言人”的身份出现，管理公共事务，提供公共物品和公共服务，增进和维护公共利益是其存在的主要目的乃至唯一目的。亚里士多德就曾以公共利益的价值取向为标准把政体分为“正宗政体”和“变态政体”。依绝对公正的原则来判断，凡照顾到公共利益的各种政体都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态(偏离)。现代文明社会，国家更是以增进、实现和维护公共利益为己任。卢梭就认为，建立于社会契约基础上的国家及其政府是一种“公共人格”，其活动的意志是一种“公意”，这种“公意”反映了全体人民的“共同利益”。纽曼主观公共利益与客观公共利益的划分实际上也是肯定了公权力在满足公共利益方面的重要作用，并进而认为国家机关等公权力是公共利益的当然代表。

物品(服务)是利益的主要物质表现形式，公共物品和公共服务是公共利益主要的、现实的物质表现形式。考察公共利益研究史，不难发现，以“公用” 为核心的公共福利是公共利益的最初表述，“公共事业”是公共利益的传统载体，广泛意义上的公共物品成为公共利益的现代载体。公共利益作为一个现实的概念，事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的，譬如国家资源、空防安全、公共秩序等。从产品供给的角度看，政府等国家组织是(准)公共产品的主要供给者和维护者。低空空域作为准公共物品，国家对其实施管理权，是国家履行增进和维护公共利益职责的结果和体现。

空域管理作为领空管理的组成部分，是为了维护领空主权，合理利用空域资源并保证航空活动安全顺利进行所进行的决策、规划、建设、控制等活动的统称。相应地，可以把低空空域管理界定为：为保障国家安全、满足通用航空的需要，按照各国国家法律以及国际民航组织相关要求，对低空空域资源进行规划、管理和设计，最终合理充分有效地利用低空空域资源的管理工作。质言之，国家低空空域管理权主要包含以下三个方面内容：其一，国家有权对低空空域进行规划、建设和利用。譬如，为了便于管理，设立空中禁区、空中危险区和空中管制区等。其二，国家有权对社会公众利用低空空域的行为进行监督和管理，以确保国家安全、空防安全、公共安全。譬如，为了空防安全，要求航空器低空飞行事先审批并严格按照审批内容进行。其三，国家有权也有义务为低空空域飞行提供必要的空中管制服务。譬如，为了促使空中交通有序畅通，提供飞行情报、通信、导航、气象、雷达等空中交通服务。

五、低空空域权的冲突与制衡

(一)低空空域权的冲突表现

从上述研究可以看出，通常我们是从两个层面来理解低空空域权：一个是私法上的物权属性，即社会公众享有利用低空空域并获得收益的权利；一个是公法上的行政权属性，即国家代表社会公众保障低空空域适度开放和低空空域安全的管理权力。

然而，低空空域利用权与低空空域权之间往往会发生一定的冲突。低空空域作为一种自然资源和国家空域体系不可分割的组成部分，具有重要的利用价值，对通用航空、警用飞行、军事航空、公共运输航空意义重大。尤其是在通用航空迅速发展的今天，开放低空空域的呼声日益高涨，而低空空域作为准公共物品具有竞争性，社会个体在利用低空空域资源的同时必然会减少他人利用低空空域的机会，也必然会对他人的安全、隐私等其他利益造成影响。

同时，低空空域利用权与低空空域管理权之间也必然会发生一定的冲突。低空空域作为一种自然资源只有在开发利用、利用管理中才能发挥其价值，社会公众为了利用低空空域资源，希望国家放松空域管制甚至完全放开。然而，国家有权为确保国家安全、公共安全而采取相应的管理措施。对低空空域实施有效管理，不仅是低空空域自然属性的客观要求，也是政府公共管理职能的要求。从政府公共管理与服务的角度而言，政府对低空空域资源进行规划、配置、调整、管理等活动有利于细化低空空域资源的供需分析、利用配置、运行平衡等，从而有利于实现低空空域资源各方的利益均衡，实现低空空域利用效率最大化。

从法律的基本价值入手，自由、秩序、效益、安全是低空空域管理的主要价值诉求，但自由与秩序、效益与安全在某种程度上存在着冲突。民航自由主要是针对公民、法人、其他组织等社会公众而言，民航效益则既包括社会公众的民航效益，也包括国家的民航效益。而航空秩序、航空安全则包括公共安全、国家安全。航空自由和航空效益要求放开低空空域管理，航空秩序和航空安全要求加强低空空域管理。安全是空域管理的首要价值目标，而空域的安全涉及面广,它需要航空器、航空法规、航空管制和地面设施及保障部门的密切配合,才能最终达到安全目的。

(二)低空空域权的冲突根源

低空空域权冲突的背后是利益的冲突和争夺，即个人利益与个人利益及公共利益之间存在着差别和矛盾。“现代市场经济中，以社会、国家和个人为利益主体的三元利益逐渐确立起来。人们可以清晰地洞见个人利益、国家利益、社会公共利益三者的分立。”

在低空空域利用和管理中，存在多方利益主体，有着不同的利益诉求。同时，由于利益的复杂性以及人需求的多样性，每一利益主体的利益诉求并不是唯一的，可能存在多个利益诉求。这些利益诉求交织在一起，有时互相冲突，有时互为表象。以社会公众为例，个人利益即利用低空空域是其首要的利益诉求，同时，其还是公共利益即公共安全的享有者，公共利益是其次要诉求。再以政府为例，政府作为公共利益的当然代表，也存在自己的利益追求——政府利益，甚至是个别领导的政治利益、个人利益或者企业集团的商业利益。如此一来，公共利益就存在被“假冒”的风险，即假借公共利益之名行政府利益或个人利益之实，从而侵犯社会公众对低空空域享有的私益乃至公共利益。这些公共利益的异化现象纵容了政府的寻租行为，实质上乃是与民争利，这在一定程度上削弱了政府的公信力。

人的需要的差异是公共利益与其他利益冲突的重要原因。“各种利益之间之所以发生冲突和竞争，就是由于个人和这些集团、联合或社团在竭力满足人类的各种需求、需要和愿望时所发生的竞争。”由于每个人都有将自己的私利范围向外拓展的天性，都会自觉不自觉地获取公共利益(如公共资源、公共物品、公共服务)据为己有，“利益就其本性说是盲目的、无止境的、片面的，它具有不法的本能”。然而，社会资源和社会财富的总量是有限的，分配也是不尽合理的。社会个体在自我理性的推动下会追求自身利益的最大化，社会个体各自利益最大化的行为可能会带来对彼此都不利的结果，也可能导致利益冲突。所以，低空空域资源利用方面，公共利益与个人利益的冲突是普遍的，也是正常的。

权利与权力的冲突是公共利益与其他利益冲突的另一重要原因。公共利益与个人利益是一对矛盾统一体，公权力与私权利也是一对矛盾统一体。在公权力与私权利的关系中，公权力居于绝对主导地位，加上公权力的自我扩张性，公权力对私权利的限制、侵犯乃至剥夺普遍可见。无论是政府管制理论，还是新公共管理理论都表明，政府管制存在自身无法避免的弊端。现代社会，公共利益的范围有逐步扩大的趋势，公共利益的扩大必然导致公权力的扩大，极易造成公共利益与个人利益之间、政府与公民之间的紧张关系，这也是低空空域权冲突的重要根源。

(三)低空空域权的制衡

在我国民航业大发展时期，不可避免地会发生个人利益与公共利益的冲突，会发生低空空域权与低空空域管理权的矛盾。关键的问题是如何实现公共利益与个人利益的均衡，如何克制政府对自身利益和个人利益的追逐，如何要保持各方利益之间适当的张力。笔者认为，深化我国低空空域管理改革是一个系统工程，但鉴于论述主旨需要及篇幅有限，本文主要从更新管理理念、理顺管理体制、创新管理制度三个方面提出对策建议，其他问题将择文另行论述。

在低空空域管理理念方面，我国应树立航空效益优先理念，尽量放松低空空域管制。低空空域资源的主权特性、资源属性，决定了低空空域管理的价值目标是安全和效率。在不同的阶段和不同的时期，二者可能会有所偏重。在低空空域的开发利用方面,我国一直以来都比较保守,对低空空域首先要强调的是主权性和安全性，国家对低空空域飞行的条件都很严格,在审批程序上比较复杂，而造成低空空域的闲置浪费。低空空域的资源属性决定了，其具有价值性和稀缺性，尤其是随着通用航空的迅猛发展，空中交通服务需求大幅增加与低空空域资源有限性之间的矛盾日益突出，已经成为民航业有序、健康、快速发展的瓶颈。因此，我国长期以来过分强调安全价值，忽视了效率价值，当前及今后相当长的一段时间内应当注重效率。当然，在我国通用航空发展过程中，有一种声音即要求国家完全放开低空空域管制，这也是不对的。质言之，低空空域管理改革的方向应当是在确保国家安全、公共安全的前提下，尽量开放、开发、利用低空空域这一重要资源，满足通用航空的发展需求。同时，政府应当规范自己的行为，摆脱“与民争利”思维模式，逐步改善低空空域环境，优化低空空域结构，最大化地满足低空空域利用者的需求。

在低空空域管理体制方面，我国应从整体上构建国家统一的空域管理系统，灵活利用低空空域。低空空域管理权的另一个问题则是管理体制，即由哪些部门享有低空空域管制权，各个部门之间如何进行权限分工，如何进行管制配合。建国之后，我国空域管理体制改革经历了军方(中央军委)与民方(国务院)由统一管理到双重管理再到混合管理的发展历程，长期采用“军队为主、统一管制、分别指挥”的管制模式。即在空军统一管制下，军用航空器由空军和海军航空指挥兵指挥，民用航空器和外国航空器由民航实施指挥，空军和民航分别在全国划分所属管制区和飞行指挥区。然自20世纪90年代始，我国空域管理体制改革提速，逐步实现空中交通管制一体化的呼声日益提高。但整体而言，我国的空域管理体制改革进展缓慢，并没有从根本上对空域管理体制进行改革。目前我国空域管理部门较多，权限交叉，权力寻租空间较大。要借鉴西方航空发达国家的先进经验，构建国家统一军民协调的的空域管理系统，简化空域管理程序，提高空管和低空飞行配套服务水平。

在低空空域管理制度方面，我国应尽快完善低空空域权立法，健全通用航空法律体系。开放我国低空空域主要存在的问题在于，如何合理划分空域、如何明晰航空安全责任、如何完善空域服务保障，而这一切都需要民航法治建立健全。制度变迁理论成果表明，良好的法律制度对资源利用、经济增长和社会稳定都具有保障作用，节约交易费用即降低制度成本、提高制度效益是制度变迁的原因之一。中国民航局颁布现行有效的一百多部民用航空规章中，专门适用通用航空的单行规章只有十多部。涉及低空空域管理的法律法规，主要是《通用航空飞行管制条例》《一般运行和飞行规则》《通用航空经营许可管理规定》等。这些法律法规对于提高我国低空空域资源利用率，促进我国通用航空发展起到了积极作用，但整体而言，我国低空空域立法还存在法规体系不完整、法律层级不高、结构不合理、互相冲突、一定漏洞等诸多不足。因此，需要通过创新低空空域管理法制，实现低空空域资源的再分配和低空空域管制权利的再平衡，尤其是要创新我国低空空域分类制度、利用制度、管理制度和保障制度。