基于模糊一致矩阵优选模型的河长制绩效评估

张志国

(新宾满族自治县水利工程建设质量与安全监督站，辽宁 抚顺 113200)

辽河流域作为辽宁省最大的河流，在保护生态环境和稀有鱼类资源等方面发挥着重要作用，近年来辽河水环境污染问题突出进一步加剧了城市饮用水和生活用水的供需矛盾，引起辽宁省和水文学者的广泛关注。自全面推行河长制的相关文件正式发布以来，全国各地区积极开展了河长制的推行，辽宁省政府为境内的近千条河流分别设立“河长”。同期，辽宁省办公厅颁布的河长制实行的通知明确规定了“河长”的主要职责有确保责任、资金、项目与规划的落实，对所负责的水环境综合整治规划承担组织编制和领导实施责任，抓好督促检查和协调工作中的矛盾，带头深入开展水污染治理工作。截至2018年，辽宁省境内的近3000条河流“河长”基本落实到位，各地区关于河长制的建章立制相关工作基本趋于尾声，未来推行河长制的重点工作逐渐转变为落实各项河长制的切实有效的推进。辽宁省政府结合具体情况和中央发文，明确了进一步强化河长职能的五大保障措施和八项主要任务。

河长制的推行引起了学术界的重点关注，如任敏等[5]通过分析河长制影响因素、协作过程和责任机制，明确提出了跨部门协同为河长制推行的典型特征；王树明等[6]对河长制从新制度经济学的角度作了详细分析，并指出仍需要进一步加强河长制的问责、监管等方面问题；左其亭等[7]提出了支撑河长制理论的三大体系，结合实际案例给出了有效的建议；李美存等[8]通过分析河长制实施过程中存在的主要问题，从社会力量和法律层面提出了完善长效治污考核方法。

1 河长制目标分析

辽宁省发布的河长制实施意见明确了提升河流综合功能，强化河流执法监督，推进河流长效管护，实施生态修复，开展水环境治理、水污染治理、水资源保护以及水资源管理八大任务，进一步解读和分析河长制实施意见可将主要任务概括为法律监管、水生态修复、水环境治理和水污染防治四大目标，不仅明确了水资源保护、节约与优化配置的任务要求和工作中心，而且体现了水资源管理的各个方面。

1.1 水污染防治

可从整治受污染河湖和减少入河污染物两个方面防治水污染问题，其中减少入河污染物需要严格治理农业面源污染、城镇生活污染和工矿企业污染等。实践表明，处于陆地与水生生态系统之间的湿地能够最大限度地发挥净化水体的功能，从而达到水环境的净化与保护。可利用水陆交错带以及天然或人工多水塘系统的生态自然净化功能，实现对降雨径流中的有机物、氮磷的截流净化，加强陆地生态系统中氮磷等物质的循环并将底泥还田，降低水体环境受农业面源污染的影响[9]。对已经污染的河流整治应首先了解综合治理的主要目标，贯彻落实水环境治理计划各项要求，统筹规划多方面治理措施。

1.2 水生态修复

水生态修复就是要加强水域资源保护，有效保护自然河流、湖泊以及湿地等水源涵养空间，强化对生态系统的保护，需要严格执行建设项目占用水域等效替代、补偿办法。为增大并恢复水域面积可加强退田换湖和水库工程建设[10]。为实现河道的景观美化和保护可采取植物与工程相辅相成的设计理念，还应综合考虑植物措施与工程措施设计护岸形式。对于存在较大洪量的河道，有必要考虑径流的分散作用，将防洪排导设施设置在下游区域，从而开发渔业、旅游业等产业。

1.3 水环境治理

加强污水治理能力和水源地保护是河湖水环境综合治理的重要基础，为保障饮用水水源安全要切实排查各种环境隐患，实施规范化管理和水源地指标达标建设。建立健全水环境问题预警机制和水环境综合整治体系，加快水环境治理信息化与网络化建设的快速推进。对于城镇要快速推进污水处理设施与城镇雨污水分流管建设，在农村应以河道疏浚整治、生活垃圾处理和生活污水治理为重点，不断提升污水集中处理覆盖率，促进水生态文明和水美乡村建设。

1.4 法律监管

加强河湖水库管理的执法能力对于推进河长制的实行具有重要作用。因此，需要统筹多部门的行政执法职能力，建立健全水资源执法体系和管理机构，确定落实各项保护政策与制度的有效开展，从而为促进区域发展和提供优质水源提供可靠依据[11]。另外，对于重点保护区域和水质敏感区，应加强执法巡查力度和监管能力，对于违法社会活动采取挂牌督办措施。只有这样才能确保各项政策发挥应用的功能作用，尤其是在偏远地区更要加强串讲和教育工作，从而确保各项地下水防治工作的积极、顺利的开展和实施。

2 构建河长制绩效评估模型

2.1 选取指标

河长制实行效果的考核是绩效评估的主要内容，针对当前水体污染严重、粗放型水资源利用以及过度开发等突出问题，中央一号文件提出了最严格水资源管理制度，其基本内涵是基于“四项制度”与“三条红线”监理管理体系，为严格控制入河排污总量、遏制用水浪费以及用水总量控制建立相应的控制红线。根据法律监管、水生态修复、水环境治理、水污染防治4类目标和河长制推行的有关要求，可从水污染排放、水资源利用以及水资源供给3个方面建立河长制绩效评估体系，各指标数据及内涵见表1。水质与水量为水资源供给的两个主要方面，因此可将其进一步分为三级以上水质占总水域比X2和总供水量指标X1，提升区域水环境和供水能力为河长制推行的一个重要目标，而这两项指标能够较好地反映目标的要求；反映水资源利用效率的重要参数是用水效率，这也是河长制推行的基本要求，为更好地反映当地用水效率可采用万元工业增加用水X4和万元GDP耗水X3两项指标；另外，根据河长制推行实施意见中从源头上控制水污染防治和减少入河湖污染物要求，可选择水污染排放指标X5考量区域污水治理状况。

表1 辽宁省河长制绩效评估体系与指标数据

2.2 基于模糊一致矩阵优选的数据处理

在广泛征求了河长制推行有关学者与专家意见的基础上，利用德尔菲法确定河长制绩效评估X1～X5指标权重依次为0.20、0.25、0.20、0.20、0.15。由于各指标的量纲不同而无法直接用于绩效评估，因此需要归一化处理各指标数据。根据各指标所包含的信息与内涵可将其分为正向、负向两类，其中正向指标有X1、X2指标，负向指标为X3、X4、X5。优属度矩阵根据Zald公式建立，正向与负向指标归一化处理公式如下：

(1)

(2)

(3)

据此，可得到河长制绩效评估最优与最劣方案分别如下：

g=(1.0，1.0，1.0，1.0，1.0)、b=(0，0，0，0，0)、指标权重w=(0.20，0.25，0.20，0.20，0.15)。

3 辽宁省河长制绩效评估

3.1 河长制发展趋势

根据归一化处理公式和各指标初始数据，并利用基于模糊一致矩阵的绩效评估模型最终得到辽宁省2005—2018年水资源管理效果见表1，为更好地揭示其变化规律将其绘制成如图1所示的形式。

图1 辽宁省2005—2018年水资源管理绩效评估变化趋势

根据图1变化趋势可知，辽宁省2005—2018年水资源管理评估值总体表现出波动上升趋势，特别是在2012年河长制实行以来绩效评估值呈显著的增长趋势，然而在具体的实施过程中存在一定的波动，例如2014—2016年绩效评估存在下降趋势，而在2018年重新达到峰值。根据辽宁省境内主要河流治理状况可知，在2012年河长制开始实施时并未取得较为显著的效果，随着各项措施的不断推行与落实，管理效果逐渐得到明显提升并在2015年达到峰值。

3.2 效果波动分析

根据绩效管理变化趋势可将河长制推行效果划分为2009—2014年初显期、2015—2017年波动期与2018年至今再发展期，具体分析如下：

辽宁省政府在2009—2014年期间对辽河流域大力推广河长制的实行，从而推动了各市、县级政府积极开展河长制的建章立制相关工作，促进了河流水生态文明与水美乡村的建设，因此绩效管理评估处于较高水平。河长制的推行在2015—2017年期间表现为各区域的自发行为和效仿活动，因此对保障制度和相应的法律依据比较缺乏。河长制在实际过程中发挥着积极作用，而在构建法治体系方面还存在着很多非法治影响因素，其主要原因为建立的河长制缺乏相应的法律依据和体系框架。值得注意的是考核当时经济发展的重要参数还是以GDP为主，还未将绿色GDP纳入考核的范围。因此，行政部门主要责任人在河长制实行一定时期后的热情有所下降，从而使得河长制效果存在波动。自2018年至今，随着河长制实施效果不断得到各方的认可和国家更加注重生态文明建设，政府部门再次开启河长制的推广实施，所以河长制再次进入一个新的发展阶段。

3.3 决策建议

(1)完善专项政策法规、明确权责义务。关于法治的论述在河长制推行意见中主要体现在如下方面：加强法治监管、对饮水水源保护区的排污口及违法建筑依法清理、依法划定水资源管理范围等，这类论述是从现有环境法的角度提出法规政策，因此在实际应用中限制了治理行为的主观能动性和客观治理对象，并且体现了目前解决的协同失灵、主体权责不等的问题，因此法律依据还不够完善。各级政府应结合当地实际状况，制定符合自身情况的河长制推行法规[12]。

(2)完善河长制考核体系。在政府主要责任人考核中纳入河湖管理效果指标，为确保河长制的长期有效运行应对任内造成的生态损害实行终身追责。将涉及水系统的排水、用水、取水等各个环节纳入考核体系，全面考虑各因素作用。另外，要坚持横向评价和实事求是的原则，为避免出现单方面依据上级评价考核应建立一套能够具体化、定量化的全面性考核体系。

(3)加大宣传力度，引导民间力量参与。由政府主导的河长制模式不可忽视群众的力量，为更好地发挥管理作用还要积极引导群众的参与。社会力量作为现代化治理体系的重要主体，在提高河湖管理工作效率和完善治理结构方面具有重要作用。根据PPP模式吸纳民间技术、资本的投入，对促进河湖治理工作的顺利开展十分重要。

4 结论

本研究结合前期的数据资料，对辽宁省2005—2018年水资源管理水平运用模糊矩阵优选模型进行评价，根据绩效管理变化趋势可将河长制推行效果划分为2009—2014年初显期、2015—2017年波动期与2018年至今再发展期。随着河长制实施效果不断得到各方的认可和国家更加注重生态文明建设，政府部门再次开启河长制的推广实施，所以河长制再次进入一个新的发展阶段。