湛江融入粤港澳大湾区的困境与路径选择

李祥 吕宴闻

(广东海洋大学，广东湛江，524088)

一、问题提出

2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》（下称《规划》），为香港特别行政区、澳门特别行政区和珠三角九市（广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市）的合作发展做出指导，要求将粤港澳大湾区建设成为富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范。同时,《规划》也提出：“坚持极点带动、轴带支撑、辐射周边，推动大中小城市合理分工、功能互补，进一步提高区域发展协调性，促进城乡融合发展，构建结构科学、集约高效的大湾区发展格局。”、“依托沿海铁路、高等级公路和重要港口，实现粤港澳大湾区与海峡西岸城市群和北部湾城市群联动发展。”[1]因此，除了《规划》中所提及的9+2城市以外，粤港澳大湾区的发展一定会带动湾区周边城市的发展。而作为粤港澳大湾区后花园的湛江，近年来在城市发展定位上屡屡被赋予重任：北部湾中心城市、省域副中心城市，这必定让湛江主动承接粤港澳大湾区的外溢效应，在城市功能定位及产业定位上与粤港澳大湾区形成互补，缩短与大湾区经济发展之间的差距，加快建设成为广东发展的增长极。

湛江市，位于广东省最南端的雷州半岛，东临南海，西靠北部湾，地处粤桂琼三省交汇处。是中国大陆通往东南亚、欧洲、非洲、大洋洲航程最短的港口城市[2]。2015年，湛江被确立为“一带一路”的重要支点城市，2017年在国务院批复通过的《北部湾城市群发展规划》中湛江被定为北部湾中心城市[3]。2018年省政府发布了《广东省沿海经济带综合发展规划（2017-2030年）》的中期规划，确定把汕头、湛江两市作为广东省域副中心城市，解决发展不平衡不充分的问题。截止到2018年，湛江市经济社会发展生产总值突破3000亿元，实现历史性跨越。预计全市实现规模以上工业增加值770亿元，增长5.2%；固定资产投资1260亿元，增长12.8%；社会消费品零售总额1690亿元，增长10.2%；外贸进出口总额380亿元，增长10%；实际利用外资8529万美元，增长5.4%；一般公共预算收入122亿元，可比增长15.4%[4]。但是，相比于同期沿线开放城市，湛江经济发展发展缓慢，被珠三角发达地区远远抛在后面，没有达到预想目标。究其原因，有很多因素，其中主要是思想不够开放，机制不够健全。

因此，湛江要真正对接与服务好粤港澳大湾区发展，对内需面临经济结构优化、产业转型升级，对外需加强与周边城市之间的交流与联系。尤其是在今后粤港澳合作中，靠省域副中心城市政策优惠的单一路径来促进发展已经没有出路。如何依靠湛江市政府自上而下的自我改革，大幅提升政府治理能力，努力提高政府服务水平，探索一条突出“粤西特色”以适应粤港澳大湾区建设发展的体制机制，对湛江更好更快对接与融入粤港澳建设有着重要意义。

二、湛江对接与融入粤港澳大湾区建设的重要作用

粤港澳大湾区被认为是中国最具潜力的城市群，其建设将是我国城市发展过程中具有十分重要意义的一个阶段。虽然湛江不列于“2+9”城市中，但其具有极佳的区位优势，处于粤、桂、琼三省中间，又是一带一路海上丝绸之路的支点城市。《规划》中提出要实现与北部湾城市群联合发展，打造国际一流湾区、世界级城市群，其辐射范围包括我国的中南、西南地区，东南亚，南亚等。因此，湛江对接与融入粤港澳大湾区建设，将会产生重要的影响。

（一）有利于构建粤港澳大湾区的综合交通运输体系

加快基础设施互联互通是大湾区建设的重要工作之一，《规划》中提出：“畅通对外综合运输通道。完善大湾区经粤东西北至周边省区的综合运输通道。推进赣州至深圳、广州至汕尾、深圳至茂名、岑溪至罗定等铁路项目建设，适时开展广州经茂名、湛江至海安铁路和柳州至肇庆铁路等区域性通道项目前期工作，研究广州至清远铁路进一步延伸的可行性”[5]。可见，湛江在构建粤港澳大湾区现代化的综合交通运输体系起着重要的作用。同时，国务院日前出台《“十三五”现代综合交通运输发展规划》，到2020年，常住人口100万以上的城市中80%以上通高铁。从该《规划》中看到：地理位置得天独厚、在新的时代背景下重要战略地位日益凸显的湛江，在综合交通枢纽布局中，被定位为“全国性综合交通枢纽”；在“十纵十横”综合运输通道布局里，其中有“两纵”经过湛江[6]。因此，湛江虽不在大湾区的核心，却是我国整个大西南的重要门户。湛江独特的区域位置决定了它对辐射方向起着交通中转站的重要作用，也将促使湛江成为大湾区外围的重要交通枢纽，进一步打通湛江与大湾区的交通衔接，有利于构建现代化的综合交通运输体系。

（二）有利于促进加快广东形成区域协调发展新格局

2018年10月，习近平在广东考察时强调：“要加快形成区域协调发展新格局，做优做强珠三角核心区，加快珠海、汕头两个经济特区发展，把汕头、湛江作为重要发展极，打造现代化沿海经济带。”[7]因此，湛江经过40年的改革开放，初步形成了以钢铁、石化、造纸为主导的现代化产业体系。依托大项目大园区，湛江完全可以吸引更多产业、资本、人才等高端要素布局，打造高水平产业集群，与大湾区形成有机联系的产业链、供应链，更好为大湾区提供产业配套、规模支撑，与大湾区高端制造业相互带动、相得益彰。与此同时，随着人口红利的消减、劳动力成本上升和资源环境压力的加大，大湾区大量企业要通过梯度转移实现产业转型升级。湛江可以加快与大湾区产业对接，主动承接大湾区产业“外溢效应”，承接大湾区更多优势产业与优势项目转移，有利于促进加快形成区域协调发展新格局，实现双赢发展。

（三）有利于促进湛江打造现代化沿海经济带重要发展极

要想真正将湛江打造成为现代化沿海经济带重要发展极，需要借助粤港澳大湾区的建设，积极参与共建国际陆海贸易新通道和谋划建设自由贸易港（区）。一方面，湛江作为广东对接东盟的前沿城市，在衔接“一带一路”国际陆海贸易中的地位不可或缺，有责任也有能力参与共建国际陆海贸易新通道。应不断加强交通基础设施建设，打造对接海南自贸区（港），联动北部湾、大西南、西北内陆腹地，参与建设粤港澳大湾区和连接“一带一路”的重要出海口。同时，湛江还需加强自由贸易港（区）的建设，探索湛江港与粤港澳大湾区港口共建自由贸易港的方式，以更好地融入和服务粤港澳大湾区建设。

三、湛江对接粤港澳大湾区的问题探究

湛江虽然不属于粤港澳大湾区的规划城市群，但是由于其区位优势，处于粤、桂、琼三省中间，又是一带一路海上丝绸之路的支点城市，拥有天然深水港湛江港，同时湛江也是多元文化的融合体，集合雷州文化、客家文化和广府文化等岭南文化，区域内高校众多、人才密集，联合粤港澳大湾区高校，加快科研成果转化速度，能够减少粤港澳大湾区海洋产业和现代农业产业的科研资金投入，提高湛江市的科研水平。但是，在调查过程中，发现湛江要真正融入粤港澳大湾区还存在一些问题：

（一）交通衔接不通畅，交通枢纽功能不强

湛江市所处的地理位置较偏，资源流动性较差，加上离珠三角地区较远，虽然近年来高铁、机场、公路等建设逐步推进，但与其他城市相比差距仍较明显，交通问题是阻碍湛江发展的一大痛点，现在湛江市的交通体系全而不强，整体效能还未发挥出来。铁路方面，江湛高铁通车对湛江市的发展和与粤港澳大湾区对接提供了可行性，但是相应的高票价问题也阻碍了一部分商机，相应的制度规范还有待完善；湛江港方面，湛江港具有良好的外贸发展基础，但是根据湛江港集团调研资料显示，湛江港对本地资源的吸引力仅为50%-60%,与此同时湛江市本地货源又占集装箱吞吐量80%以上，其区位有一定优势但竞争力远不及广州港和北海港；机场方面，虽然湛江离东南亚一些国家仅一小时航程，但由于湛江现有机场没有国际航线，导致需要绕道白云机场。总体而言，湛江市交通短板较多，枢纽功能仍需完善。

（二）科技基础设施建设落后，自主创新能力不足

据统计，湛江市每年流出人口近200万，大量的人才外流，加上湛江市物价水平偏高，引进人才有难度，对高新技术企业的吸引力不够，导致高端人才紧缺，创新能力较弱。加上湛江市工业化起步较晚，对科研创新的重视程度不够。虽然湛江拥有除了广东以外最多的专科学校，但学校的影响力度有限，加上地理位置较偏，与粤港澳大湾区内的高校交流较少，资源共享程度不深。同时，湛江科创方面的科研成果转化率较低，配套设施仍需完善，在高新技术企业的数量和质量上还有很大的提升空间。

表3-1 2017年湛江科技创新统计数据及与2015年数据对比① 数据来源于湛江科技局。

（三）市场化程度低，产业结构亟需调整

目前湛江市承接了包括宝钢湛江基地、中科炼化、巴斯夫等现代重化工业，但是其产生的经济效益占比仍较小，还没有形成相关的产业链和产业群。同时作为特色产业的海洋产业走势低迷，缺乏规模化的海洋产业链，水产养殖技术水平较低，生产效率不高。湛江市产业发展短板之一是市场化程度低，主要体现在营商环境上，在湛江落地的民营企业普遍存在融资、用电、用工等综合成本过高的问题，市场吸引力不够，加上湾区的虹吸效应吸引走了大量人力资源与物质资源，湛江市在激活本市民营企业活力、调整产业结构、优化人力资源配置、完善市场信息机制等方面仍较困难。

（四）人文资源缺乏整合，文化建设环境欠佳

湛江具有丰富的人文资源，在广东四大民系文化中，湛江就交汇了三大民系文化：雷州文化、广府文化、客家文化。粤港澳大湾区的建设势必会加快文化交融的速度，湛江作为支点城市，有很丰富的文化资源值得挖掘与发展，在文化方面具有强有力的对接优势。但是随着经济的发展和互联网的普及，湛江越来越多的青年人更愿意外出学习、务农等，使得这些文化的传承工作难以开展。加上文化宣传的方式过于单一、缺乏吸引力，人们对湛江本土人文资源的文化自觉性较低，参与文化建设的积极性不高，使得湛江在人文资源整合方面陷入困境，也无法发挥其优势条件。

四、湛江融入粤港澳大湾区建设发展的对策建议

（一）加强交通基础设施建设，构建现代化综合交通运输体系

为对接与服务好粤港澳大湾区建设，湛江市加快现代化快速立体交通基础设施升级换代，打造高水平“海陆空一体化”的立体综合交通枢纽。一是加强港口重点项目建设，助推港口海运业发展。一方面，加强对湛江港的重点项目建设，不断优化输运通道与通关环境；另一方面，也要努力抓住粤港澳大湾区建设机遇，以湛江港为中心，不断整合港口资源，发挥湛江港大宗散货运输成本优势，探索港口运输合作机制，使湛江港更好地服务粤港澳大湾区建设；二是加快推进城市交通设施建设，实现陆路的互联互通。湛江需加快陆路交通的建设力度，不断完善交通运输体系，要提升连接周边区域的通道能力，尽快打通连接周边区域的高速大通道，全面拉近与周边区域的时空距离，更快地融入粤港澳大湾区。如争取开通经广州、深圳至香港的高铁班列，形成直通深圳、香港、澳门的新通道，使湛江与大湾区的人员往来更加便捷；三是加快建设现代化国际枢纽空港，提升湛江国际机场中转功能。湛江有较好的国际区位优势，而航空作为现代交通和经济的激活器，对城市发展有着举足轻重的作用。结合粤港澳大湾区五大机场的发展规划，湛江可以利用其地理优势，提升其中南亚、非洲、澳洲的国际中转功能。

（二）提高科技创新能力建设，打造高水平科技创新载体与平台

科学技术是第一生产力。要想真正承接与服务好粤港澳大湾区，需不断加强科技投入力度，增强承接大湾区科技创新资源的能力。一是加大科技投入，为科技创新提供物质保障。加大对科技基础、设施等方面的投入，推动实验室的建设。如以湛江湾实验室的发展方向为主，把重点落在海工装备、海洋能源和海洋生物三个领域的发展。如南方海洋科学与工程广东省实验室（湛江）的建设，即湛江湾实验室，是省当前建设的一个重大建设创新平台，也是湛江科技创新重点建设平台，将对湛江的科技创新起着重要的引领作用；二是加大高端人才引进力度，不断培育自主创新能力。建设湛江与大湾区科技创新人才培养和人才交流基地，利用互联网技术，构建湛江与大湾区教育网络平台，借助大湾区教育资源，培育优秀人才。三是不断完善科技政策，营造良好的科技发展环境。通过发挥政府的作用，在政策上给予支持，吸引大湾区的在外建设的“科研基地”在湛江落地，依托大湾区科技溢出带来的创新资源，开展创新创业、人才培养等工作，为打破创新瓶颈提供支持。同时，构建良性的互动机制，加强创新区域合作，不断拓展与大湾区科技交流的广度和深度，积极融入粤港澳大湾区创新圈。

（三）加快传统产业转型升级，构建高水平的现代产业一体化体系

构建高水平现代产业体系，需加快传统产业转型升级，为粤港澳大湾区建设提供强有力的产业配套和规模支撑，成为就业创业创新新舞台。一是用好用足大湾区和海南自贸区（港）的“外溢效应”，积极承接产业转移，着力引进一批引领性、标志性的重大产业项目，迅速形成产业链配套强势。大力推进与大湾区和海南自贸区（港）共建特色产业园，错位发展临港加工贸易和转口贸易等产业，建设服务大湾区和海南的后方加工制造基地；二是密切政府与企业联系，为产业融合提供制度和市场的保障。即以政府力量为主导制定相关政策，不断深化放管服改革，优化投资审批服务，释放制度红利，吸引投资者来湛江投资创业，促进高新技术企业的发展。如出台人才落户政策和完善公共服务来吸纳人才，为高新技术产业提供人才资源，进一步完善人才政策，打造人才高地发展高新技术产业；三是不断加强信息化建设，推动区域的信息合作。未来是5G的时代，只有加强信息化建设，才能尽快抓住发展的机遇，而且粤港澳的发展规划中也提出大湾区要建设智慧城市群。因此，湛江要建设现代化的产业体系也得重视信息化的建设，以信息平台为依托，实现信息资源的共享。湛江要着力推动互联网、大数据、人工智能的普及和应用，加快智慧城市和跨境电商的发展，加强与粤港澳大湾区的交流与联系，不断深化与各地科技创新的合作，推进粤港澳产业优势互补联动发展。

（四）加强区域文化交流融合，促进湾区文化和市场的共同繁荣

粤港澳大湾区多元化的共通性和差异性并存的特征，为粤港澳大湾区建设及周边城市谋求发展提供了求同存异、互相借鉴的做法，也是促进湛江对接与融入粤港澳大湾区方的重要路径。一是不断发现与挖掘文化的内涵，推动粤港澳大湾区的文化全面发展。政府应该成立专业专家文化调研队和多元文化研究所，通对文化的挖掘，形成一定的文化作品和文化产业，带动市场的发展，共同打造“政府主导、市场运作”的模式。二是要严格监管文化市场，避免文化市场低俗化。市场与文化要素相结合形成更广范围、更深程度、更高层次的融合创新，推动产业业态裂变，实现产业结构优化，提升产业可持续发展水平[8]；三是规划文化旅游线路，促进粤港澳大湾区合作交流。从旅游方面来考量文化融合，结合湛江地缘优势，着力打造文化主题的旅游活动。湛江市作为湛江文化的传播推动者，应合理规划开发文旅区域，筹备从广州、深圳、汕头、惠州、湛江等地出发的“新丝绸之路”和“重走郑和下西洋”的跨区和跨国线路的远洋文化旅游产品[9]。