中国安全生产标准现状统计分析*

2019-11-06苏宏杰郑瑞臣刘加保

中国安全生产科学技术 2019年10期

苏宏杰，郑瑞臣，王艳，刘加保

(1.中国安全生产科学研究院，北京100012；2.航天东方红卫星有限公司，北京100094)

0 引言

我国安全生产标准的迅猛发展始于21世纪，2004年，安全生产行业标准代号AQ获批，历经15年我国已经形成涵盖煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金有色、工贸、粉尘防爆、涂装作业、职业危害、个体防护和综合11个领域较为完善的安全生产标准体系。2004年，国家标准化管理委员会(以下简称国家标准委)组织了有关安全生产标准的清理整顿工作[1]，集中修订一批标龄过长的安全生产国家标准[2]，解决标准“老化”问题；2008年，国家标准委会同原国家安全生产监督管理总局等四部委编制了《2008—2010年全国安全生产(部分工业领域)标准化发展规划》[3]，初步构建了安全生产标准体系；2014年，原国家安监总局组织安全生产标准与新修订《安全生产法》[4]的一致性审查，解决了标准与法律匹配问题；2015年，国务院印发的《深化标准化工作改革方案》[5]有力推动了安全生产标准化工作；2016年，原国家安监总局对近10年重特大事故中涉及强制性安全准入的标准进行梳理，制修订一批预防重特大事故的安全生产标准；同年，依据国务院办公厅《强制性标准整合精简工作方案》[6]以及国家标准委《推荐性标准集中复审工作方案》[7]，原国家安监总局对安全生产现行国家标准和行业标准以及在研标准开展清理评估[8-9]，废止一批，转化一批，整合一批，修订一批；2017年，原国家安监总局发布《安全生产标准“十三五”发展规划》[10]，是进一步完善我国安全生产标准体系的重要举措。

目前安全生产标准包括已发布和在研的共计988项，分别从发布年份、在研标准计划年份、标准领域分布、标准级别及标准性质等多个角度分析安全生产标准工作存在的问题，进而提出标准制(修)订及发展的建设性意见。

1 安全生产标准研究现状

专家学者对安全生产标准的研究概括为4个方面：1)我国安全生产标准体系研究。苏宏杰[11]对中国安全生产标准体系构建进行研究；王庆等[12]对我国非煤矿山安全生产标准存在问题及改进建议进行研究；王志等[13]对冶金行业安全生产标准体系构建研究。2)国外职业安全健康标准体系研究。刘秋实等[14]对美国矿山安全健康标准体系研究；苏宏杰等[15]对美国职业安全健康标准体系研究；高子清等[16]对中国与美国职业卫生标准体系比对研究。3)国内外标准比对研究。苏宏杰等[17]选取矿山、危险化学品、基础通用3个领域，将中国与美国、南非、欧盟、ISO和ILO的安全生产标准分别进行比对研究。4)我国安全生产标准实施情况研究。曹一鸣[18]对中国安全生产标准工作存在问题及改进建议研究。

综上所述，我国安全生产标准研究主要集中在国内外标准或标准体系研究、部分行业领域国内外标准比对研究以及标准实施情况研究，对于发布标准、在研标准不同维度分布情况以及存在的问题缺乏系统研究。

2 发布安全生产标准的统计分析

2005—2018年，我国已经发布的安全生产标准603项，其中包括国家标准委批准发布的安全生产国家标准187项，应急管理部(含原国家安全监管总局)批准发布的安全生产行业标准416项。本文按照标准领域分布、发布年份、标准级别及标准性质分别进行梳理和分析。对于冶金有色和工贸领域，进一步梳理和分析了安全生产标准内容。

2.1 领域及级别分布情况

安全生产标准在煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金有色、工贸、粉尘防爆、涂装作业、职业健康、个体防护和综合11个领域国家标准和行业标准分布情况如图1所示。

图1 安全生产国家标准和行业标准在各领域分布情况Fig.1 Distribution of national and industrial work safety standards in each field

由图1可看出，煤矿、职业健康、个体防护、危险化学品、非煤矿山5个领域的发布标准占比均超过10%，其中煤矿占比最大，约占标准总数的21%，而涂装作业、烟花爆竹、粉尘防爆、冶金有色和工贸5个领域的标准占比均低于5%。

煤矿、非煤矿山、危险化学品属于高危行业，是安全生产管理的重点领域，标准数量相对集中，3个行业标准数量之和占标准总数的43%；职业健康和个体防护属于通用标准，适用于所有行业，标准数量较多。

煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、工贸、职业健康6个领域的行业标准数量远大于国家标准，尤其是煤矿、非煤矿山和烟花爆竹，行业标准占标准总数的95%以上。个体防护、粉尘防爆国家标准的数量远大于行业标准，其余4个领域的行业标准数量与国家标准基本持平。总体来看，各领域安全生产标准以行业标准为主导。

2.2 按照标准发布年份统计分析

2.2.1 年份发布标准总体情况

2005—2018年发布的标准如图2所示。

图2 2005—2018年安全生产标准发布情况Fig.2 Publication status of work safety standards from 2005 to 2018

从国家标准和行业标准的比例上看，除2009年国家标准发布数量高于行业标准外，2006年、2013年和2016年国家标准发布数量与行业标准基本持平外，其余10年行业标准的发布数量明显高于国家标准，且多数年份大于30项。由此看出，各年份发布的标准以行业标准为主。

2.2.2 冶金有色和工贸领域年份发布情况

1)冶金有色行业

2014年修订的《安全生产法》将金属冶炼列为高危行业，经过4年多的标准制订工作，目前冶金有色行业也仅仅发布24项标准，各年份发布情况为：2005年1项，2008年2项，2010年2项，2011年1项，2012年1项，2013年10项，2014年1项，2018年6项。

2005—2012年冶金有色行业公布标准总计8项，平均1年公布1项标准；2013年标准出台数量达到高峰，主要为有色行业标准，2012年有色行业安全生产标准主管部门变更到安全生产监管部门，集中制订一批标准；2014年之后4年间颁布6项标准，其中，3项为修订标准。

冶金有色行业公布的24项标准中，1项为工艺安全设计规范，2项为设备装置安全规范，其余均为黑色金属和有色金属生产工艺、设备和装置的安全操作规程及安全规范。

2)工贸领域

工贸领域包括建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸6个行业，公布标准只有14项，各年份发布情况为：2007年4项，2008年6项，2009年1项，2012年1项，2018年2项。

2007年和2008年两年工贸行业集中公布10项标准，2018年公布2项标准，中间的10年只出台2项标准，工贸安全标准中机械标准占比超过40%。

工贸行业的14项标准中，木工机械和机械压力机2项标准主要规定设备的使用要求，1项标准规定木工车间安全要求，其余11项标准均是各行业安全规程。

2.3 强制标准和推荐标准分析

安全生产强制性标准407项，占标准总数的67%；推荐性标准196项，占标准总数的33%。安全生产强制性标准和推荐性标准在各领域分布情况如图3所示。

图3 安全生产强制性标准和推荐性标准在各领域分布情况Fig.3 Distribution of mandatory and recommended work safety standards in each field

由图3可看出，除了个体防护领域的推荐性标准数量大于强制性标准外，其余领域的强制性标准数量均大于推荐性标准，尤其煤矿、非煤矿山、冶金有色、工贸和涂装作业等领域，强制性标准占绝对优势。

2.4 按照标准类别统计分析

按照标准类别，安全生产标准分为基础标准、管理标准、技术标准、产品标准和方法标准5类，各类标准分布情况如图4所示。

由图4可看出，标准数量最多的是技术标准，占标准总数的42%，其次是管理标准占比21%，其余依次为产品标准占比17%、方法标准占比15%、基础标准占比5%。

技术标准与管理标准之和占标准总数的63%，由此可见，安全生产标准以技术标准和管理标准为主。

3 在研标准的统计分析

截至2018年12月，已经批准立项、目前处于在研阶段的安全生产标准共计385项，包括国家标准委批准立项的在研国家标准94项，应急管理部批准立项的在研行业标准291项。

在研标准的计划年份分布如图5所示。

图5 在研标准按照计划年份分布情况Fig.5 Distribution of work safety standards according to planning year

总体来看，在研标准主要集中在2012年、2014年、2015年、2016年、2017年和2018年总计6个年份，占未完成标准总数的85%，且每个年度未完成的标准项目都在35项以上，不管是占比程度，还是绝对数量，均高于其他年份。

根据《2017年国家标准项目立项指南》[19]规定，标准制修订周期不超过2年，2016年及以前的在研标准均属于未按时完成，占未完成总数的75%。

4 安全生产标准特点

4.1 高危行业标准数量较多

煤矿、非煤矿山、危险化学品属于安全风险较高的行业，也是安全生产监管的重点，仅此3个行业的标准就占据了标准总数的43%，这说明了行业管控的必要性及覆盖纵深的全面，同时也反映出标准作为高度集成化的手段，仍然是当前我国安全风险控制和事故预防最重要的技术措施。

4.2 行业标准为安全生产标准奠定专业基础

从标准总体情况、各领域分布情况以及年度发布情况等多个角度看，安全生产标准均以行业标准为主，行业标准仅适用于本行业业务工作的规范及指导。安全生产标准主要分布于煤矿、非煤矿山等具体行业，行业标准数量远大于国家标准。这种现状的存在，符合安全生产标准的市场规则，有利于满足安全生产工作需要，发挥安全生产标准的管控作用。

4.3 技术和管理标准构成安全生产标准骨架

安全生产标准主要规范生产过程中的安全事项，是安全生产活动的依据。其对原辅材料的准备、中间产品的生产、最终产品的产出以及产品包装、运输等产品实现的各个环节安全技术措施和管理要求作出明确规定，以规范和规程的方式体现，从技术和管理2个维度分别发挥着相应的约束效能。技术标准作为安全管控措施落地的基本手段，始终扮演着具体工作形而下的角色，而管理标准某些程度上均是技术标准形而上的提炼升华，技术标准为主、管理标准为辅的标准现状将是安全生产标准的长期构成模式。

4.4 强制性标准主导安全生产标准地位

不管从总体还是各领域情况看，安全生产标准均呈现出强制性为主的态势，符合安全生产标准的基本定位。对于直接规范从业人员职业安全健康要求的标准为强制性，这是安全生产标准的主体，体现了标准的硬约束和权威性；对基础通用、间接影响从业人员职业安全健康的为推荐性，是强制性标准的配套和辅佐。

5 安全生产标准存在的主要问题

5.1 部分领域标准数量少，存在关键技术标准缺失

统计数据显示，冶金有色行业公布的国家标准和行业标准总计24项，近几年因其主要工艺环节金属冶炼安全生产事故频发，2014年修订的《安全生产法》已将其列为高危行业，2014年以来公布的标准仅6项，基本为安全规程类。从标准技术支撑角度看，金属冶炼发布标准主要缺乏主体装备设施本质安全标准以及监测检测标准。

从统计数据看出，工贸领域公布的安全生产标准11项，且绝大多数为安全规程类。工贸包括建材、机械等6个行业，企业总数和从业人员数量庞大，设备、工艺门类众多，自动化、机械化程度和生产力水平参差不齐，事故和伤亡时有发生。关键工艺设备的安全技术及检测检验标准对于保障工贸行业生产安全尤为重要。

5.2 在研标准的迟缓影响了标准的整体发展

统计数据显示，385项在研标准中，有3/4的标准未按照计划时间完成，立项超过5 a的在研标准占超期在研标准的40%。大量在研标准的存在基于3方面因素：①标准制修订程序没有理顺，标准审批时间过长；②标准经费较低，起草单位基于经济效益压力，不能将更多的时间和精力花费在标准项目上；③起草单位技术能力有限，制订的标准技术指标不合理，相关方无法达成一致意见。

标准制订工作的延迟无法满足安全生产严峻形势的需要，影响了标准的时效性，过长的制修订周期，还势必影响标准效用的发挥，甚至在一定程度上阻碍了安全产业的发展，不能更好地作为安全生产法律法规的有力支撑。

6 标准工作建议

6.1 加强冶金有色和工贸等领域的标准制订工作

开展金属冶炼设备设施本质安全及监测检测关键技术、工贸行业关键工艺设备及监测检测等标准的前期基础研究，抓紧制订安全生产相关标准。对现行冶金有色、工贸行业安全生产标准进行清理、复审，修订或废止与《安全生产法》不一致的标准，修订标龄过长、技术指标落后的标准，废止不符合安全生产发展需要的标准。

6.2 加快在研标准制修订工作

完善标准体制机制，使标准制修订程序尽量简约，且合理、合法、可操作性强；选择国内技术和经济实力较强的科研院所、大中型企业参与标准起草工作，建立标准起草单位管理考评机制；积极争取国家财政支撑，适度提高标准制修订经费，从而提高参与标准制订工作的积极性；对于未按时完成的在研标准进行评估，必要性和可行性不强的在研标准及时撤销，急需和关键的在研标准应加紧制订，并进行优化整合，使其尽快面向社会，提高国家安全生产标准化水平。