跨行政区资源合作开发研究

岳冬菊 薛子怡 陈温清

【摘要】由于行政区划的割裂，我国存在着众多跨行政区旅游资源。本文以跨行政区共享旅游资源——陕晋壶口瀑布为例，对壶口瀑布的开发进行深入研究。通过分析得知：壶口瀑布开发存在各自为政、忽视资源保护、恶性竞争、旅游产品未整合、开发资金不足等方面的问题，在此基础上探究壶口瀑布跨行政区旅游资源合作开发存在的制约因素，并提出合作开发的解决措施。以期通过对个案的研究，为区域间合作开发共享旅游资源提供科学参考。

【关键词】跨行政区 旅游资源 壶口瀑布 合作开发

跨行政区旅游资源是指两个或两个以上行政区域共同拥有的旅游资源，大多地处相邻政区之间，包括跨国、省、市（县）、自治区之间的自然旅游资源和人文旅游资源。由于行政区划因素，我国部分旅游资源被人为地分割分为两个乃至多个部分，使得多个行政区对于同一旅游资源同时具备管辖权利、开发权，加之协调机制的缺乏，各行政区往往各自为政，为追求当地社会经济效益的最大化而自行开发，甚至进行低水准的内耗式竞争，导致旅游景区基础设施建设重复、旅游产品雷同、资源保护受损、景区整体效益和品牌效益拉低等问题，极大地影响了旅游资源的有效配置和合理开发利用，对跨行政区旅游资源品牌形象的建立、资源开发的可持续发展产生巨大影响，限制了景区的长期发展。因此，打破行政体制的限制，发挥整体优势，实现优势互补、互利共赢，进行跨行政区的合作开发是非常必要的。陕晋两省彼此相邻，旅游资源众多，跨行政区旅游资源也并不稀少，壶口瀑布就是跨行政区旅游资源的典型代表，对其进行跨区域的合作开发有利于避免低水平的内耗式竞争，避免资源浪费; 能够充分发挥壶口瀑布的旅游吸引力，有利于旅游资源的整体协调发展和保护，为游客提供更优质的服务和观光体验;更能整合资金，深入开发旅游资源，形成品牌效应。

1黄河壶口瀑布资源条件分析

黄河壶口瀑布风景名胜区位于晋陕峡谷中段，东岸为山西吉县管辖，西岸为陕西宜川县管辖，是陕晋两省跨行政区的共享旅游资源。黄河流经此处，两岸石壁岳立，河口收缩，狭如壶口，形成“千里黄河一壶收”的壮观景象。壶口瀑布风景旖旎，景色壮丽，是世界上最大的金色瀑布，是我国大型峡谷瀑布景观，号称“黄河奇观”，具有“黄河之心，民族之魂”之誉。

1.1旅游资源等级高

依据国标旅游资源分类体系，黄河壶口瀑布主类为水域风光（B），亚类为瀑布（BC），基本类型为悬瀑（BCA）。评价等级定为5，评价分数为94，属于优良级旅游资源。瀑布景观独特，四时风光随水量及温度变化而迥异。春秋两季有“水底冒烟”、“霓虹戲水”、“晴空洒雨”等奇观;夏季有“山飞海立”、“旱天惊雷”等美景;冬季有“冰峰倒挂”的壮丽。1988年，壶口瀑布成为国家级重点风景名胜区;1991年，被国家旅游局评为“中国旅游胜地40佳”;1997年，列入“中国旅游年全国35条黄金旅游线路”;2000年，经国土资源部批准，成立了以壶口瀑布为核心的“黄河壶口瀑布国家地质公园”;2002年，被国土资源部批准为“国家地质公园”和“地质遗迹保护区”，被国家旅游局评为AAAA级风景旅游区;2007年，中央电视台和国家旅游局又将壶口瀑布评为“最佳旅游线路”景点之一;2009年被住房和城乡建设部列入“中国国家自然遗产地”;2018中国黄河旅游大会上被评为“中国黄河50景”。黄河壶口瀑布旅游资源价值极高，发展前景极为广阔，合理开发壶口瀑布有着巨大的社会经济效益。

1.2具有独特地质遗迹资源的自然景观

壶口瀑布地质遗迹成因特殊，形成了罕见的子母瀑，是世界上唯一的大狭谷中的谷中谷遗迹，其主要地质遗迹景观有瀑布、旱地行船、涡穴“石窝宝镜”、瀑布下游的狭窄河道“十里龙槽”、河心岛孟门山等众多地质遗迹，均具有较高的科学价值。

1.3蕴含深厚历史文化内涵的历史人文景观

作为黄河流域人们生活的历史见证，壶口瀑布风景名胜区遗存的军事遗迹遗址、古码头与集镇、碑刻等，都是黄河壶口瀑布风景名胜区丰厚的历史文化底蕴的象征。主要有禹帽峰、孟门山、古码头与集镇、“旱地行船”旧址、清长城及军事遗址等历史文化景观;“总管府”、“巡检司”等军政机构遗址，清长城、炮台、烽火台、石堡寨、南村坡、马粪滩等军事遗址。

2壶口瀑布跨行政区旅游资源存在的问题

2.1景区缺乏统筹规划，两地各自为政

缺乏合作意识和全局观念，为追求各自经济利益而各行其道，是壶口瀑布开发中存在的主要问题。长期以来，陕晋宜吉两县各自制定旅游规划，缺乏统筹规划。如在旅游配套设施建设方面，宜川县在离瀑布较近的地方修建了三星级宾馆“观瀑舫”，吉县在景区入口处修建了现代化的壶口瀑布大酒店，在景区内停车场右侧修建了分布十分密集的农家乐和旅馆，这些基础设施建设重复，且整体风格迥异，使得景区设施建设杂乱无章。在对外宣传方面，陕西宜川在中国旅游网上的主题口号是“世界最大的金色瀑布”，而山西吉县则称“中国第二大瀑布”，不同的宣传口号使得统一、鲜明的景区整体形象难以建立，一定程度上降低了景区的宣传效果，不利于壶口瀑布景区知名度的提升。在申报国家地质公园时，两省都是各自独立申报。在景区的深度开发方面，更是不曾考虑两岸景区内所展示的文化主题和内涵，缺乏沟通协商、合作开发的景区文化割裂了景区的整体性和内层文化底蕴，必然会减弱对游客的吸引力。

2.2忽视资源保护，资源环境受损严重

为了追求利益的最大化，重开发轻保护，在资源保护方面甚至存在“踢皮球”现象，从而使得资源环境破坏严重。东西两岸重复建设基础设施，不仅破坏了景区整体自然风貌，更破坏了许多重要的地质遗迹。被古代文人墨客称为“十里卧槽”由于人为的开挖河床泥沙导致很多壶穴遭到严重破坏，甚至消失”，“石窝宝镜”由于缺乏标识，藏在深闺无人识，成为游客倾泻垃圾的场所;严重的水土流失，使壶口瀑布地区大片河床裸露，侵蚀严重，瀑布宽仅十几米，上游最窄处水面仅数米，下游水流呈浆状似凝滞不动，导致黄河壶口段瀑布以每年约20厘米的速度萎缩。

2.3恶性竞争，难以形成品牌效应

双方在各自管理区域内单独开发，使得两岸在口号、风格、特色等方面均存在较大差异，资源品位大大降低。在具体操作方面，陕晋两方均设有售票点，但按规定，若游客单独购买了一岸的门票，就只能在此岸的游览区域内进行观赏，如想从两岸不同角度观赏则需再次购买另一方的门票，导致大多游客难以完整观赏壶口瀑布，无法体验黄河两岸不同的人文风貌。这些行为使得景区风景被人为地粗暴割裂，不仅影响了游客的旅游体验，更加大了壶口瀑布品牌效应建设的难度，阻碍了景区的可持续发展。在景区的深度开发方面，更是不曾考虑两岸景区内所展示的文化主题和内涵，缺乏沟通协商、合作开发的景区文化再次割裂景区整体性和内层文化底蕴，必然会減弱对游客的吸引力。

2.4未能充分利用地理资源及人文旅游资源

壶口瀑布周边拥有众多可利用资源，如沿黄公路、蟒头山等。陕西沿黄公路被认为是中国的“1号公路”，串联起了沿途的约五十多处的旅游景点，其中著名的有西岳华山、壶口瀑布、乾坤湾等，能为壶口瀑布景区带来巨大的客流量，但壶口瀑布在开发过程中却未充分利用这一优势，使得景区周边资源闲置，景区竞争力难以提升。

壶口瀑布对景区本身的历史文化资源也缺乏深入挖掘，虽有代表壶口瀑布红色旅游文化演出《黄河大合唱》，但与历史文化方面的结合仍停留在表层，未能充分挖掘深层文化内涵。两县拥有浓郁的黄土风情民俗、红色旅游资源也未能得到充分的开发。

3壶口瀑布跨行政区旅游资源开发措施

3.1建立健全协调机制，互利共赢合作开发

我国实行的旅游发展战略是典型的政府主导型战略，这也就决定了跨行政区旅游资源的合作开发必然要由政府主导。目前，我国境内亦有发展较好的跨行政区的景区合作开发，如武陵源风景区等，均可为壶口瀑布的合作开发提供借鉴。具体来说，建立健全行之有效的协调机制，从全局出发，建立黄河壶口瀑布协调委员会，统一管理壶口瀑布，确定统一的协作行动纲领和旅游合作实施规则，实现互利共赢的合作开发，以规避地方保护主义思想。以科学合理的协调机制，最大程度地消除两省在开发意见上的分歧，调解开发过程中的矛盾，避免重大决策的不清晰、管理职能不明确、设施建设重复的现象。协调机制的管理工作是多方面的，但都应该围绕壶口瀑布旅游资源的开发保护为核心，包括服务接待、景区规划开发、基础设施建设、环境保护与检测、景区游览线路设计、宣传营销以及日常行政事务等方面。

3.2注重旅游资源保护，合理开发利用

在发展旅游业的同时，必须重视景区生态问题，以保护自然生态为前提，坚持可持续发展的原则，兼顾整体的发展，处理好开发与保护的关系，合理开发景区。

景区具体开发过程中，首先对景区旅游资源的美学价值、科研价值、社会历史价值等进行专业评估，对重要旅游资源实行分类保护，严格的保护措施，采用科学保护手段。严格规范开发活动，特别是核心景点瀑布、龙槽石阶等更应着重保护，避免破坏原有的景观风貌遭到破坏。同时，对景区内其它自然景观、历史遗迹也应引起关注，加强保护。制定游客行为管理标准，规范游客行为也是保护资源的重要举措，如在保护点设立文字说明牌，向游客介绍景点以及地址资源知识，防止人为破坏。

3.3统一规划，整合旅游产品，深化品牌理念

黄河壶口瀑布是黄河流域唯一的瀑布，加上景区内丰富的地质遗迹资源，使得壶口瀑布成为兼具历史人文价值和科学研究价值的特色旅游资源，这一独特的旅游亮点对游客有着天然的吸引力。两省合作开发，统一宣传主题口号，深化品牌理念，充分发挥品牌效应已成为当务之急。借助现代化网络手段，综合多种营销方式，拓宽多种渠道以提升景区的知名度，树立统一的、崭新的黄河壶口瀑布旅游形象，必将成功吸引旅游者，扩大市场份额。

从景区整体化角度出发，综合考虑两岸景点分布，规划多条侧重点不同的旅游路线，设计不同的产品组合，使游客在同时欣赏两岸风貌的基础上拥有更多自主选择。连接两岸的便捷通道更是解决跨行政区而带来的交通障碍问题的首要任务。根据壶口瀑布景区的特殊性，可以考虑在不破坏资源环境的前提下，科学选址，采用高科技的手段修建横跨两岸的浮桥，使游客可以在两岸自由往来，还可以通过浮桥串连两岸景点，形成更多旅游线路。景区还应推行一票制，解决游客在同一景区两次购票问题;设计生产统一的具有景区特色旅游纪念品，使景区内旅游纪念品正规化、特色化。除此之外，统一规划经营摊点，整合改造景区内的基础设施也用纳入考虑范围之内，如饭馆、酒店等设施的统一规划问题。

3.4充分利用周边资源，深度挖掘历史文化内涵

在统一景区主题的前提下，深入剖析两岸文化，考虑两岸发展历史，保留两岸的风格特色，使两岸既能保留各自的民俗风情的同时，又能对景区有明确的整体定位。若有可能，景区还可以建立自然地质遗迹学习基地以及陕晋文化示范基地，充分发挥壶口瀑布景区具有的科学价值和文化价值。

在开发过程中还应充分利用壶口瀑布景区周边的丰富资源，如可在沿黄公路周边加大宣传力度，在其沿线树立广告牌，并与沿线景区景点联合开发更多旅游线路等。在对壶口景区的人文旅游资源开发方面，还应充分考虑当地民俗文化，结合当地历史背景深度挖掘文化内涵。例如，可结合黄河流域文明发展史、黄河儿女的生活状况、红色抗战历史文化、黄土民俗风情等，筹划壶口瀑布实景演绎，举办黄土风情文化展览，通过表演及引导游客进行剪纸、秧歌、腰鼓等活动，使游客融入到景区活动中，深化景区文化内涵的同时加深旅游者对景区文化的认识及对景区的认同感。

通过对壶口瀑布的研究，结合其他跨行政区旅游资源开发情况，笔者认为跨行政区旅游资源的开发普遍存在各自为政、忽视资源保护、恶性竞争、旅游产品未整合等方面的问题，并提出针对跨行政区旅游资源应进行合作开发。跨行政区间的合作开发更需要开源与节流并重，从开源来说，尽管合作开发可能让地方政府失一时之利，但从长远来看则更有利于景区的发展和地方经济的发展。在节流方面，出于现实考虑，须在均衡各方利益需求的基础之上，对景区内部进行统一规划，避免重复建设。最后，不论是哪一种跨行政区旅游资源，其本身都是一体化的，因而势必要在国内外市场上树立统一的品牌形象以吸引海内外的众多潜在游客，增加市场竞争力。

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