探究PPP项目模式对城市化进程的影响

赵东

【摘要】随着中国进入工业化、城市化的中后期，经济由高速增长转向高质量发展阶段，过去单方面以政府投资拉动经济增长的模式将渐渐转变，在市场和政府的关系上，不仅要让市场在资源的配置中起到决定性作用，更要让政府发挥好职能作用，由建设型政府向公共服务型政府转变，为市场主体提供公平竞争环境并加以监管执法。反应在城市基础设施建设领域，基于市场准入、公平竞争、价格形成、监督管理、提供服务等体系的建设和完善，“政府和社会资本合作模式（PPP）”的理论研究和方案设计成为未来推动城市化进程的重要引擎。

【关键词】经济发展 转型升级 城市化 PPP项目模式 影响

0引言

随着中国经济社会的发展，长期以来依靠行政垄断建设的公共事业，其治理结构和机制与私人部门以利润最大化为目标的市场行为有着天壤之别。与此同时，地方政府在推动城市化建设中面临着三座大山，即“融资难、投资难、化债难”，长期的债务叠加给地方经济的可持续健康发展带来了巨大风险，且呈现出种类多、隐性强、负担重等特点。地方政府不得不通过“平账方式”解决债务负担，形成了中国现在的负债资产三角结构，即“地方债务增加—银行占压调账—土地征占付息”，在不断地债务累计下，使得地方融资平台遭遇瓶颈、预算限制日益紧张、土地财政难以为继、银行削减项目贷款等重重问题。为了摆脱这些发展中的困境，2014年财政部在中央和地方财政预算中提出：大力倡导推广运用政府与社会资本合作模式（PPP）参与城市基础设施的投资、建设和运营，近年来又相继出台了一系列配套政策措施。一方面，适当缓解了我国在城市化进程中政府过度依赖投资拉动经济所产生的资金债务压力;另一方面，也为引导社会资本回归到实体经济领域投资提供了新的途径，让政府和社会资本形成了直接的纽带和桥梁，将大大有助于宏观调控在补短板、惠民生的公共服务和基础设施建设领域发挥巨大作用。

1推行PPP项目模式在实际应用中的意义

1.1有助于制度创新和管理提升

我国传统公开招标的基础设施项目参与者大部分为国有大型企业，在长期稳态的市场竞争环境中，其管理方式和体制机制建设虽然规范严谨，但相对缺乏市场活力和灵活性，且由于垄断带来的超额收益产生企业效率低下、服务质量差等问题。适当引入社会资本将有利于市场主体在公平、公正、公开的市场环境下参与竞争，充分发挥各自的禀赋优势，避免暗箱操作，滋生腐败，促进整个行业和市场规范发展。同时，能够促使国有企业在发展过程中不断深化改革，加强体制机制建设，创新企业管理方式，提升科学技术能力，增强市场风险防控，以现代化公司治理结构直面市场竞争。

1.2有助于拓展城市建设合作领域

经过几十年的发展和创新，公私部门伙伴关系发挥着各自资源禀赋优势，已成为一种被普遍采用的公共事业制度安排，从城市道路、桥梁、轨道交通、煤气、水、电、通信、城市管网、垃圾处理等传统公共事业领域，到学校、医院、养老保育等社会事业公共领域，再到航天、国防、安保、监狱等纯公共产品领域，均出现公司合作制的尝试。近年来，中国一批城市开始身体力行地进行探索，将PPP模式应用于公共事业的实践。其中，由北京市与香港地铁合资合营的北京地铁4号线项目、京沪高铁项目、北京五棵松篮球场馆及奥运会国家体育馆等重大项目陆续登上城市化进程的舞台。作为世界第二大经济体的中国，公私伙伴合作项目在总体经济体量中比重仍然非常低，现阶段还处在不断地探索时期，未来仍有大量领域需要向民间资本开放，通过PPP项目模式对部分公共事业进行市场化改革，具有非常大的拓展空间。

1.3有助于提高政府提供公共服务水平

推广运用PPP项目模式是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。政府可以借此契机加快职能转变，回归政府的公共服务职能和市场监管职能，通过与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。同时，政府和社会资本合作模式客观要求政府要公开透明、平等參与、依法执行，这不仅有利于政府简政放权，更利于提升政府在社会当中的公信力，体现出现代化国家治理理念。

2公共事业产品的特征

2.1公共产品的非竞争性

公共产品的使用具有明显的外部性，其收益和成本需要由提供者和使用者共同承担和分摊，这种溢出现象因规模巨大不仅造成核算的困难，更容易产生机会主义的“搭便车”行为，造成供给不足或者需求过度。

2.2公共产品的非排他性

公共产品具有普遍性，其服务对象是面向社会大众，提供方很难区别对待，即使对于社会低收入阶层也不应排除在外，因此公共产品的利益是全社会共享的。

2.3公共产品的垄断性

在固定成本一定的情况下，随着产出的扩大，平均成本降低，最终形成规模经济，带来巨大的资本收益，使其形成自然垄断，然而这种自然垄断一旦向市场转化，便极易演变为市场价格垄断。

2.4公共产品的专用性

社会基础设施投资巨大，投入资本不能轻易被分散或者挪作他用，并且对于前期投入的资本，具有长时间的沉没成本和资金成本，这意味着在公共产品正式投入使用之前资本收益可以忽略不计。

3如何有效推行PPP项目模式实施

3.1设置市场准入条件

对提供公共事业产品的企业，应该设置准入许可条件，并且随着竞争程度逐渐减弱，准入的限制性逐渐增强。即如果产品为自然垄断型（如能源、电力、通信），则因该选择单一资格的特殊许可形式;如果产品具有一定的竞争性（如基础设施建设），但竞争性较弱，则应选择少数资格的特殊许可形式;而如果产品的竞争程度相对较强（如公共服务、一般设备），则可选择多数资格的许可形式。由于公共产品具有非竞争性和非排他性特点，因此要充分遵循公平与效率均衡的目标，不能简单以价格标准作为准入条件，要多标准综合评价，确保公共产品公共产品的公共性和普遍性。

3.2设计项目投融资模式

PPP项目模式涉及到很多参与主体，有地方政府、项目公司、金融机构、施工建设企业、供应商、实际投资人等，投资组合呈现出多样性的特征，在可行性研究财务评价时应与传统公招项目区分开来，充分考虑市场多主体合作下的各方经济利益，努力实现项目的合作共赢局面。同时，由于PPP项目的周期长、跨度大，回报慢，过程中可能受到外部市场的不确定性因素影响，容易给项目实施带来市场风险和经济损失。如果地方政府没能及时调整投融资政策和激励约束机制以适应项目实施的需要，就不能吸引来社会资本参与项目投资，因此，地方政府不仅要调整自身体制机制管理模式，更要放宽投资限制，构建主体层次多元、产权明晰、适度竞争的市场机制，不完善项目投融資咨询服务体系，为项目持续推进落地奠定市场基础。

3.3严格产品价格监管

在竞争不充分的条件下，市场准入许可构成价格监管的充分条件，因为市场准入意味着人为设置了交易成本，且交易成本与准入限制的程度成正相关性，即准入限制宽松，交易成本减低;准入限制严格，交易成本加大，而价格监管是控制交易成本向消费者摊销的关键环节。因此，价格监管机制主要包括成本加成定价机制和价格上限定价机制，前者是指在监管主体核定的监管对象运营成本之上增加一定的利润比例作为产品的价格;而后者是指由监管主体核定监管对象的价格最高上限不允许突破。两种机制各有优劣，要充分结合当地政府公共事业的实际情况和监管能力进行选择，对未来公共产品的使用和收益形成确定性，从而促进监管对象提升公共产品服务质量，降低生产成本，提高生产效率。

3.4建立服务评价体系

政府对提供市场化的公共事业选择面临着外部约束，主要包括市场主体（私人部门和消费者）的接受程度和制度性安排。随着市场化的发展，已显现出经济性监管放松、社会性监管增强的总体趋势。由此，政府在进行公共产品选择时，要充分考虑当地经济发展水平及居民对物质生活和精神文明的需要，力争为社会各阶层提供满意的公共产品，体现社会出服务的普遍性。同时，政府的监管层要形成一整套严密的服务评价体系，包括制定一般性规则（产权、契约、财务会计、社会保障等）、管制与放松管制、退出监管（到期/提前退出，及退出后安排）等，确保公共产品和服务合一定数量和质量标准等。

4结束语

改革开放四十多年来，我国经济高速发展，城市基础设施建设已达到甚至超过发达国家水平，高质量发展的国家战略意味着政府在保持经济中高速发展的同时，将更加注重投资效率，未来地方政府的资金将更多投向能改善城市功能和品质，促进地方经济发展，提升城市土地价值等可为政府创造持续经济效益的重大项目，不仅包括硬件基础设施，而且扩散到为数众多的“软”服务领域，这些领域具有投资门槛低，市场变化快，质量要求高，个性化需求丰富等特点。在PPP项目模式的推广过程中，应始终坚持以科学指导为前提，创新改革发展道路，秉持依法治理，为社会发展提供适应中国特色社会主义道路的解决方案。

参考文献：

[1]曹远征，付晓建.政府和社会资本合作的制度经济学分析[M].北京：对外经贸大学出版社，2016.

[2]温铁军.八次危机：中国的真实经验1949-2009[M].北京：东方出版社，2013.