国际森林城市发展给中国的启示

文/铁 铮

森林城市建设方兴未艾。

不同国家和地区森林城市发展有着各自的特点。北京林业大学程宝栋教授带领团队日前完成了《国际上森林城市发展的主要经验与政策启示》决策咨询报告，受到了国家林业和草原局负责人的肯定性批示。

据了解，这支研究团队梳理了国际范围内主要森林城市的整体定位与实践经验，理清了其发展的主要历程和关键趋势，总结了森林城市建设和发展过程中的主要经验，并提出了适合我国森林城市发展的具体政策建议。

森林城市不仅关注“森林”

该报告主要执笔人为程宝栋教授、张英杰博士、张金珠博士、于畅副教授，以及国家林业和草原局经济发展研究中心王亚明研究员。

他们所在的团队广泛研究后认为，在国际范围内，森林城市的核心和目标都是协调实现经济增长、社会包容和环境保护三者之间的关系，最终全面实现城市的可持续发展。森林城市的整体定位，是通过不断提高城市绿色基础设施的数量和质量，达到各个方面的深度协调，从而全面提升城市居民的生活质量。

他们在研究中发现，在国际上，“森林城市”关注的不仅是“森林”，而是更多地关注依托城市森林生态系统所构建的绿色基础设施网络。包括城乡范围内的森林、街道、公园和花园中的树木、灌木和草等。这一基本理念得到了国际上的普遍认同。

值得关注的是，国际森林城市关注的重点和治理目标，是将城市所有的绿色基础设施整合起来形成网络，发挥系统效应。在此基础上，统筹城市内的经济、政治、文化等资源，以适应由于城市经济发展、科技进步、人口结构变化，导致的政治、文化、社会和价值观的变化，以及由于气候和环境变化所引发的对高质量绿色生态环境、生物多样性保护，以及休闲娱乐空间等的新需求。

程宝栋教授说，国际森林城市的主要功能集中体现在生态功能、经济功能以及社会（文化）功能等方面。在改善居民身心健康、提供娱乐和环境教育的机会、为居民户外活动提供独特的场所等方面的功能，日益受到国际界的重视。

五大关键特征值得关注

随着城市发展水平的不断提高，森林城市在宏观战略定位和实践举措方面也日趋完善。研究者们将其归纳成系统化、全局化、精细化、多元化和制度化等5 个关键特征。

森林城市的战略定位和关键抓手更加系统化。发展森林城市所依托的自然资源从单一的森林要素，延伸到包含城市绿地、公园等的全方位绿色基础设施生态系统。一些发达城市的最新规划中，已将城市的生态环境、经济发展和社会进步三者作为有机整体进行系统化决策。

森林城市的地理覆盖范围和空间着力点日渐全局化。建设最初是从城市中某个具体片区开始，不断从局部向整体过渡，逐渐覆盖到整个市区，最终统筹兼顾城乡地区。森林城市建设的空间着力点从增量空间扩张，发展到对存量空间进行全方位改造以提高利用效率。

森林城市的规划设计和运营管理不断精细化。起初，更多强调总量或人均拥有量等数量型指标，中后期逐渐开始重视质量和公平性问题。目前，国际森林城市在规划和运营管理方面已实施了系列精细化的设计与运营管理举措，着力提高城市居民的获得感以及不同群体间的公平程度。

森林城市建设规划和运营管理的参与主体和支撑渠道逐步多元化。早期多为政府部门主导，资金、人才和技术等资源也由公共部门提供。如今，建设规划参与主体逐渐多元化，实现了某种程度上的“公私合营”，调动了更多的社会资源。旧金山市在森林城市建设方面吸纳社会资本；华盛顿鼓励并吸纳非营利组织积极参与；英国推动实行公共部门和私人部门合作的“公私合营”管理模式。一些国家（地区）越来越重视普通城市居民的广泛参与和积极响应。

支撑森林城市发展的政策与法律愈加制度化。最初非常简单甚至空白的相关政策支持与法律法规，愈加全面且明确，森林城市相关的法律和政策支持体系也越来越制度化、规范。

森林城市发展的他山石

研究团队认为，国际森林城市的发展，为我国森林城市的定位、规划及运营管理提供了丰富的借鉴和参考。

在森林城市的规划设计方面，国际界注重利用多种技术手段量化评估现有的绿色基础设施规模、功能及可达性，考虑不同人群和植被类型的特征，更加科学地制定精细化决策。据介绍，国际上普遍采用生态因子阈值法和绿色地图等方式，量化评估现有绿色基础设施的面积、功能、承载力和可达性水平，兼顾人口承载力、碳氧平衡和水资源供需平衡，进行整体的森林城市规划。在设计中，注重不同群体的“获得感”，针对儿童、残疾人以及老龄化人口开展分类评估和更加人性化、精细化的设计。根据城市功能划分和生长空间条件，因地制宜选择合适的植被类型，以适地适树的理念来规划城市街道、公园树木以及林地。

以需求为导向，鼓励公众参与森林城市规划，提高城市居民的参与度，是国际森林城市发展的趋势之一。与传统规划相比，国际经验更倾向基于需求导向的规划理念。是否需要改变现有的绿地布局，要对居民的偏好进行广泛有效的征询。同时，促使当地居民了解区域可持续发展目标，使其更加支持森林城市的发展战略 。

一些国家建立了权责明晰的运营管理机构，吸引社会力量共同参与管理。美国纽约的中央公园和旧金山的金门公园由保护机构和信托公司共同管理；南非约翰内斯堡市重组了森林城市的服务机构，减少了因机构分工不同导致的权责混淆，提高了运营效率，节省了治理成本。

着眼长远为森林提供管护服务，确保森林城市可持续运营。在美国，匹兹堡和西宾夕法尼亚的森林管护机构通过抚育和招募志愿者等措施来管护新种苗木。印第安纳波利斯在树木种植后的3-5 年一直有专门的非营利组织提供管护服务。华盛顿特区也有专门的非营利组织，保护和恢复城市范围内的树木。

在森林城市建设中，加强森林城市绿色基础设施信息化管理，建立配套的森林城市绿色基础设施信息化系统，开展动态分析和监测，为决策提供支撑，为监督和评估森林城市发展提供可靠和可行依据。

森林城市的运营需要多种资金渠道支持。在筹融资方面，政府、非营利组织、企业和居民等共同参与筹资计划，同时设立长期运营基金和短期项目基金，有效保障了森林城市的可持续运营。

为保证森林城市绿色基础设施的正常运行，部分森林城市运用前沿技术建立了综合指标体系，来量化森林城市运营过程中的成本和效益。芝加哥市专门研发了“树木成本效益分析”模型，量化评估森林城市运营管理过程中的成本和收益，极大提高了资源的利用效率。

越来越多的国家注重森林城市专业人才的培养、专业知识的积累与传播。对专业化人才进行定期培训，努力使森林城市利益相关方达成共识，形成一致的行动方案。

国际森林城市发展面临挑战

研究者发现，不同国家和地区的森林城市在发展过程中都面临着一些问题与挑战。

他们认为，国际森林城市发展的共性问题之一，是资源总量与管理经验不足。森林城市的发展规划、运营管理和资金的筹集机制，尚未实现制度化和体系化。不同层级的法律条例和管理规范不统一，甚至在个别方面存在法条缺位的现象。

随着城市人口的不断增长，森林城市内现有的绿色基础设施无法满足日益增长的总体需求甚至会出现由于人口增长和城市扩张，导致侵占、破坏现有森林城市绿色基础设施的现象。森林城市的发展能否兼顾人口高密度聚集和生活质量稳步提升，实现真正的可持续发展，也是全球面临的共同挑战。

国际经验表明，尽管各国地域分布和自然地理条件有所差异，气候变化和恶劣天气都是森林城市发展所面临的重要威胁。与此同时，特殊树种的病虫害风险也不容忽视。

森林城市发展过程中的潜在风险不容小觑。在欧美一些国家，有人认为绿色空间无人管理，容易滋生犯罪，从而对幸福感产生负面影响。另一方面，城市森林中野生动物的出现，也给城市管理带来了新的挑战。

中国森林城市如何可持续发展？

研究者指出，国内学术界对森林城市的关注日益增多，但有关国际视角下的实践经验梳理与借鉴仍相对不足。他们提出的政策建议主要有五条。

其一，更加系统地认识森林城市的发展战略定位和实践抓手。他们认为，森林城市的发展依托于森林，但实践抓手绝不仅仅是森林。森林城市的发展战略定位，应着眼于提高城市内绿色基础设施的数量和质量，实现城市社会、经济和环境等方面的深度协调，全面提升城市发展的综合质量和居民的生活水平，而在实践中，应该紧抓包含森林、湿地、城市绿地、公园等各类城市绿色空间在内的“绿色基础设施系统”。森林城市的规划设计和运营管理，都应该密切围绕这一系统进行统筹安排。

他们强调，伴随城市化的发展，森林城市的具体空间着力点，需要逐步从以增量扩张为主，过渡到兼顾城市发展的存量升级。通过不断提高绿色基础设施的空间利用效率，来支持森林城市的长期可持续发展。

他们建议，要着力提高森林城市规划设计与运营管理的精细化程度。应在“以人为本”的前提下，以提高城市居民的获得感以及群体间的公平程度为目标，针对不同群体的需求特征，设计并落实更加精细化的规划与运营措施。

他们认为，应该重视和创新森林城市的资金筹集、技术支持和人才培养渠道。通过合理设计，用“公私合营”模式撬动并整合更多社会资源，来促进森林城市的全面发展。通过更多数据和技术的引入与应用，实现全面的动态监测，提高相关决策的科学化水平。建立多学科、专业化的人才储备库，通过开展培训等方式提高相关人员的专业知识能力和综合素质。

这支研究团队呼吁，为支持我国森林城市的长期可持续发展，要制定更加规范的政策与法律保障体系，进一步将各个维度的政策予以规范化，逐步形成可供推广的政策支撑体系，最终以法律形式予以制度化。