央地财政收入关系或将迎来重大调整

贺斌

2016年6月1日，山东省潍坊青州市政务服务中心国税局办税大厅内，纳税人在填表申报办理增值税业务。图/IC

财税体制改革中“最难啃的骨头”或将迎来突破口。

日前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》）。该文件旨在理顺央地财政分配关系，支持地方政府落实减税降费、缓解其财政运行困难。

更值得关注的是，《方案》明确了多项调整中央与地方收入划分的措施，涉及增值税收入划分及留抵退税分担机制、消费税收入划分及征收环节调整等。

该文件一出，即引起社会舆论关注，为处于十字路口的中央与地方收入划分规划了改革线路图。

从40年前的财政大包干结束“大锅饭”体制，到二十多年前的分税制改革，中央与地方财政关系的每一次变革不仅影响未来数十年的投资，而且对经济发展的模式带来一定的影响。

如今，央地财政收入关系再次走到十字路口，会带来哪些影响值得观察。

两大税种试水央地分税

2016年5月1日全面推行“营改增”之后，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，在两到三年的过渡期内，中央与地方按“五五分享”的原则对增值税收入进行划分。

如今过渡期限已到，对于第一大税种的增值税，《方案》首先就明确了将继续保持增值税“五五分享”比例稳定。

“地方只有知道自己有多少钱，才能合理制定未来的支出政策。”中国财政科学研究院副院长白景明向《中国新闻周刊》分析认为，在保持现有财力格局总体稳定的大原则之下，明确增值税收入继续保持“五五分享”，就稳定了地方收入的预期，也为落实经济社会发展规划提供了财力保障。

今年3月，财政部、税务总局、海关总署联合发布《关于深化增值税改革有关政策的公告》，自今年4月1日起，中国全面试行增值税期末留抵税额退税制度，只要增值税一般纳税人符合规定的条件，不再区分行业，都可以申请退还增值税增量留抵税额。9月4日，财政部、税务总局又发布公告，增大了部分先进制造业的退税金额，对于符合条件的增量留抵退税额允许在计算时全额退还。

这项政策大大缓解了企业的现金流压力。据国家税务总局发布的消息，这几年正处于转型升级的东风乘用车公司，2018年共获得2.56亿元增值税留抵退税，预计今年10月份，该公司将能享受到1.53亿元增值税留抵退税。

然而，在“五五分享”的格局下，地方政府也同样面临50%的留抵税额，这对于已经面临减收的地方政府而言，无疑是巨额的财政压力。

为缓解部分地区留抵退税压力，《方案》调整完善增值税留抵退税分担机制，规定增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

在中国社会科学院财经战略研究院副研究员蒋震看来，此举不但减轻了地方政府的财政压力，更均衡了地区间的财政收入，因为留抵退税的额度较大的地区，要么是固定投资规模较大的地区，往往也是经济发展较慢的后发区域，财力有限。要么是研发投入较大的地区，创新型的中小企业较多，尽管地区财力较为充裕，要刺激企业创新，也必须直面留抵退税的压力。

蒋震给《中国新闻周刊》举了个例子，假设位于深圳的某手机生产商需要向位于河北的钢铁生产商购买钢材，手机生产商的进项税款交给了河北，而销项税款则在深圳，退税由深圳承担，这就造成了不公平的情况。按照《方案》，深圳先承担15%留抵退税，其余由中央统筹调控，这样有利于公平原则。

在《方案》的三大举措中，更大的亮点在于对消费税的调整，不仅将征收环节后移，从生产（进口）环节征收转为批发或零售环节征收，更是拟将消费税稳步下划给地方。

根据《方案》，首先在高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目先行试点，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

财政部发布的最新数据显示，今年1～9月，中国国内消费税收入11448亿元，同比增长15.8%，如果消费税全部划转地方，或将成为地方一项稳定税种，大大增加地方财政收入。目前，中国对15类商品征收消费税，包括烟、成品油、小汽车、酒、贵重首饰珠宝、摩托车、高档手表、高尔夫球和球具、游艇、高档化妆品、木制一次性筷子、实木地板、鞭炮烟火、电池、涂料等。其中，烟、油、车、酒等四类商品贡献了国内消费税99%的税额，仅烟草制品的消费税税额，2018年占比就高达53%以上。

“《方案》只对部分品目试点，主要是起到一个示范作用，而且如果征管环节后移，对于烟酒车油这四大品目来说，征管成本也是一大考验。”蒋震认为，除了烟草制品在批发零售环节有专卖制度外，其余的几大品目进入到批发零售环节进行征管，从关注几家生产商变成关注所有批发零售商，从集中征管变为分散征管，如果没有可靠的征管经验，很容易增加征管成本。

有专家还表达了另一种担忧。对外经贸大学国际经济贸易学院财政税务学系教授郑榕就认为，消费税的15个品类，要么是损害健康的商品，要么是环境破坏型商品，要么是奢侈型消费品，要么是资源耗竭类商品，均体现“寓禁于征”的調节作用，如果划给地方，为了增收，必然出台政策刺激消费。

以烟草为例，云南是烟草大省，消费税多在云南征收，过去，消费税是中央税，必须上缴中央。如果划到地方，各地为了获得这部分税收，可能会一定程度上刺激地方政府投资于这些领域。“消费税不鼓励消费，却鼓励生产，这是不应该的。”蒋震也表达了同样的看法。

捉襟见肘的地方财政

《方案》出台的初衷，是为了进一步理顺中央与地方财政分配关系，支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难。

全面推行“营改增”后，地方失去了营业税这一主体税种，地方财政运行困难并未得到缓解。

事实上，个税改革后，个人所得税今年1～9月也同比下降29.7%，按照今年政府工作报告提出的，全年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元要求，地方财政减收形势严峻。

10月16日，国务院常务会议信息显示，今年前8个月全国减税降费1.5万多亿元，预测全年减税降费将超过2万亿元目标。

此次调整只是一种局部性或者阶段性的调整，要较好地处理中央和地方的关系，必须对现行的分税制体制作出较为全面的调整。

在这一背景下，地方收入大幅减少，目前已有16个省（市、自治区）公布了1～8月财政收入情况，其中，14个省（市、自治区）财政收入同比增幅远低于2018年同期增幅。有5个省（市、自治区）财政收入同比负增长，吉林省降幅更是达到9.4%。

根据财政部刚刚发布的数据，今年1～9月，地方一般公共预算本级支出153533亿元，同比增长9.4%。地方收支矛盾愈发凸显，一些地方的财力面临极大困难。

“很多地方财力连维持‘三保都成问题，更别提投资和建设了。”蒋震介绍，所谓“三保”即保工资、保运转、保民生，这是地方财力最基本的保障。

然而，在政绩观的刺激下，各地都有较大的建设和投资需求。统计数据显示，今年以来基础设施投资增速保持在4.0%左右，8月份开始，增速连续两个月回升。前三季度，基础设施投资同比增长4.5%。13个基础设施行业中，道路运输业投资增长7.9%;公共设施管理业投资增长0.9%，增速由负转正。

在“税”上减少的收入，只能从“费”上弥补。财政数据显示，今年1～9月，全国一般公共预算收入中的税收收入126970亿元，同比下降0.4%;非税收入23708亿元，同比增长29.2%。地方政府性基金预算本级收入50077亿元，同比增長8.3%，其中土地出让收入同比增长5.8%。

与此同时，一些地方政府将目光放到了债务融资上。最新数据显示，今年前9个月累计发行地方债41821.91亿元，其中发行新增债券30367.09亿元，发行进度99.43%。今年新增地方债券发行几近达到全国人大批准的债务限额。

无论是举债，还是收费，对于地方财力而言都是不可持续的，不但破坏当地营商环境，更将带来巨大的债务风险。

在这种情况下，政府和学界开始对分税制进行反思，试图破解中央和地方财政收入如何划分这一难题。

收入划分亟待破题

1994年的分税制改革，对中央政府与地方政府财权事权进行重新划分，财权上移、事权下移，强化了中央财政的宏观调控能力。

“从整体上讲，分税制改革适应了中国市场经济的发展，特别是在处理中央和地方的关系、政府和企业关系方面，发挥了重要的作用，但现在也渐渐开始出现了一些问题。”中央财经大学财政税务学院教授，中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成进一步向《中国新闻周刊》解释说，比如营改增以后，地方缺乏独立的主体税种，在营改增以前，营业税一般占地方财政收入的23%到25%，无论是在经济发达地区还是中西部地区，都几乎占到近1/4的财力。

而营改增以后，增值税成为了中央和地方的共享税，地方没了主体税源，“目前的状态是，地方税在萎缩，中央税也在萎缩，共享税规模太大。”温来成表示。而这两年随着减税降费力度加大，对于地方财政而言，收入减少，支出却并没有压缩，地方政府财力紧张，除了适度增加发债外，还需要对中央和地方的分配关系做一些调整。

“在中央和地方同时减收的背景下，有必要调整央地之间的收入划分，而调整的原则，实际上早在中共十八届三中全会就确定下来了，因此，在保持中央与地方的财力格局相对稳定的原则下，适度地向地方倾斜。”白景明说。

中共十八届三中全会对新一轮财税体制改革提出了三大任务：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。六年来，随着新预算法的颁布实施，预算管理制度改革取得实质性进展，而以“营改增”和个人所得税改革为代表的税制改革，也在不断推进。

相比之下，央地财政关系改革总体进展仍相对缓慢，成为新一轮财税体制改革中的“硬骨头”，特别是地方事权与财权不匹配的矛盾，在整体财政收入萎缩的状态下，显得尤为突出。

此次《方案》以增值税和消费税为切入点，是否能撬起并推动中央和地方事权和支出责任改革？在温来成看来，此次调整只是一种局部性或者阶段性的调整，要较好地处理中央和地方的关系，必须对现行的分税制体制作出较为全面的调整。他认为，目前的状况和1994年分税制改革时的初衷还有些距离，从国际经验来看，在划分中央和地方收入的时候，世界各国都是中央财政本级占主导地位，一般在60%以上，而中国最近几年中央本级收入所占的比例实际上是在下降，目前才47%左右。

“目前只是通过阶段性的调整，暂时缓解地方财政的困难，在各方面条件成熟，关系理顺的情况下，下一步就应对现行的分税制进行彻底的改革，才能够理顺中央和地方的关系。”温来成表示，按照目前中央的政策，要稳定现行的中央和地方财力分配格局，但随着营改增的全面实施，中央和地方的关系必须加快改革，“否则，地方政府没有主体财源，后续相关政策的实施会越发困难。”

温来成认为，在现行体制下，地方政府对于土地财政的依赖程度依然较高，有些地方甚至达到60%左右，而在税和费的关系上，目前地方财政对“费”的依赖程度也比较高。

尽管《方案》对于消费税划转地方做了相关指引，但在多位专家看来，消费税15个品目全部划转地方并不现实，但此举为完善地方税体系提供了一些思路。下一步，房产税、环境税、资源税等，能否填充到地方税中，成为地方较为稳定的主体税种，已经在理论界有所讨论。

温来成认为，1994年的分税制改革，只是解决了税的问题，但对地方政府债务问题，地方政府收费权限的问题等并没有涉及。目前，税、费、债较为脱节，下一步，应该将这些资金来源统筹起来考虑，形成一个完整的方案，使地方有相应的财力去履行其应承担的职责和事权，达到财权和事权相匹配。

“而在这一过程中，必须强调，在财政收入划分的时候，需要保障中央财政收入在全国财政收入中占主导地位，然后通过转移支付，使大部分支出在地方得以实现。”温来成说，“也就是在制度设计上，作为大国，应保证中央的宏观调控能力，保证中央政令畅通，在市场经济条件下，中央的权力，该下放给地方或企业的，必须下放，该集中的，也必须集中，不能简单地理解为放权让利。”

在蒋震看来，下一步税收改革，最大的问题是要明确事权，各级政府该干什么事，该承担怎样的支付责任，必须明确，可以探索建立一套全国主体功能区相适应的财政事权的体制，有所为有所不为，有的地方专心保护生态就可以了，有的地方则可以发展项目，开展土地建设。

“从整体来说，改革其实是一个联动的过程，是一套有机的体系，不是单兵突进，归根结底，财税体制改革还是要瞄准社会经济发展最根本的问题。”蒋震说。