用市场手段破解政府基金困境

闫肖锋

解决政府基金“12万亿的困境”终于到了一个关键时刻。近日，财政部在一份答复全国政协委员张劲提案的函中指出，将设立政府投资基金的权限适当上收，严控基金的设立，完善基金统筹协调机制，推进基金布局适度集中化。

自2000年以来，政府投资基金以少量财政资金撬动大规模的社会资本参与产业投资，为优化产业结构、推动产业转型升级、促进经济持续健康发展，发挥了重要作用。而与此同时，其政策性目标与市场化需求脱节的问题日益凸显，部分政府投资基金在落地见效上面临着社会资本参与度偏低、市场化运作程度不高、绩效评价机制不健全等突出问题，亟待整顿。

截至2018年底，全国共有2065只政府投资基金，目标规模已达12.27万亿元。但其“募不進来，投不出去”的困境，必须在制度设计上和监管政策上予以解决。

所谓“募不进来”就是，按当初设计，政府资金占比一般为20%～30%，其余希望通过吸收社会资本参与完成。然而，由于政府投资基金具有明显的政策引导特点，投资项目、投资区域都有限制，加之管理制度上“婆婆太多”，导致社会资本参与度不高。所谓“投不出去”就是，就全国范围看，政府投资基金落地难、见效慢问题较为突出，截至2018年底，57%的基金还没有开展项目投资。

针对此两难困境，前述提案建议：一是加快建立政府投资基金的统筹协调机制，推进基金布局适度集中化;二是避免政府投资基金“撒胡椒面”，集中资源强化协同，支持重点行业龙头企业做大做强;三是政府投资基金要构建基于长期目标的考核体系，评价指标应兼顾政策效益和经济效益。

也有观点认为，对多数基金而言，政府投资基金具有政策导向，与参股基金的收益导向具有天然抵触。前者更注重资金安全，后者则追求利益最大化，这对基金的运作效率、收益及风控等均有不利影响。但从实际运营上看，也有不少地方的政府基金是成功的。

政府基金下一步至少可以从制度设计和实施层面作出改进，例如，可借鉴新加坡淡马锡模式。淡马锡控股公司在批量处理中小企业贷款担保申请、审批、放贷及风险控制方面颇有建树，源于其优质的治理模式。

政府设立引导基金的初心，是支持创新创业和中小企业发展，支持产业转型升级和发展，但应当按市场原则办，按上市公司来治理。至于基金用来支持基础设施和公共服务领域，此部分功能政府还是收回去，公益性质不必纳入市场化基金，以免吓退民间资本。

同时，要吸引社会资本投资还要解决好退出机制，开拓包括份额转让、股权转让、回购、并购、挂牌、IPO 等多种渠道，让社会资本有来有去，实现超额收益。

政府引导基金被认为是利用 “有形之手” 发挥政府引导和放大作用，弥补投融资 “市场失灵”，协调区域经济发展，提升财政资金使用效益的利器。但如果用不好可能成为鸡肋，不仅达不到预期效果，还留下一堆烂摊子。当前给政府基金降温是一件好事。但降温不是目的，目的是抛开泡沫，脚踏实地地解决问题，迸发新的发展活力。如何在加强监管的前提下，将政府基金放给市场，实行“官建民办”，市场化运营，将是下一步必须解决的课题。