辽宁省养老保险基金统筹层次提升的阻碍及提升对策研究

张颖

辽宁省养老保险基金的支付风险是由多方面原因造成的，而养老保险基金的统筹层次低在其中具有较大影响，在提升养老保险基金统筹层次中，阻碍重重。通过设置过渡期允许多种统筹层级并行，缩小利益格局调整中的不公;确保资金专用性并建立省级统一社保缴费平台，逐步实现省级筹资及推进参保职工信息化工程，增进社保基金收支信息的透明性等措施来提升基金统筹层次。

一、辽宁省提升养老保险基金统筹层次中所遭遇的阻碍

（一） 上下级政府间利益格局调整的不公

辽宁省管辖14个市，由于自然禀赋与社会基础的不同，导致这14市的经济发展水平、收入增长状况与养老金运行有很大差别，要实现养老保险的省级统筹，意味着地方利益格局与政府行政权力的大调整，一些地方政府在自身利益流失的预期影响下，势必会对统筹层次提高持抵触的态度。

1. 上下级政府之间财务激励不相容，省级统筹难以达成共识

辽宁省养老保险基金的省级统筹要求原来由各县、市收缴的基本养老保险费全部统一上解到省级政府，这个过程中上下级政府的财务激励并不相容：一方面，辽宁省政府往往倾向于接管具有基金结余县、市的“盘子”，而对于原先存在大量养老金缺口的县、市则带有无奈而为之的推诿情绪;另一方面，从下级政府来讲，那些愿意上解基金收入的市、县往往是常年处于基金收不抵支状态的地区，而那些基金常年处于盈余状态的市、县却不愿意上解。上述财务激励不相容的矛盾成为现实中阻碍养老保险基金省级统筹的制约因素。

2. 行政权力变更，下级政府产生抵触

养老保险基金的省级统筹意味着辽宁省原市、县级部门对当地基本养老保险办法的制定权、养老金发放权、盈余养老金的支配权等全部上收至省级。而原先的这些市、县级部门要么接受来自省级的机构调整，成为垂直化养老保险系统中的下级机构，要么继续保持原先的机构身份，但实质上只不过是省级部门的一个执行单位。这个过程弱化了地方政府的权力，特别是对于那些具有大量养老保险基金盈余的地区，统筹层次的提升还致使他们丧失了对基金盈余的支配和使用权，实际上相当于失去了一部分可供投资以促进增长的资本。由此看来，具有基金盈余的下级地方政府抵触省级统筹也是一种“理性”选择。

3. 财权与事权不匹配，省级统筹动力不足

当基本养老保险省级统筹实施后，各地方的养老保险基金全部收缴到辽宁省级政府，但如果经费不足，市、县级人民政府按2010年《社会保险法》中所做出的法律规定仍然需要承担一定的资金支持义务。这就会造成辽宁省级以下14个地方政府的不公平感，本地的养老保险缴费被全部上缴了，而县、市级政府却还要为养老保险事业提供财务支持，这种财权与事权的分离势必会挫伤市、县政府推动养老保险基金省级统筹的积极性。

（二） 省级筹资难以实现

养老保险基金省级统筹要以财权在省级的实现为标志，也就是说，提升养老金统筹层次的关键在于解决养老金在省级的筹资问题。目前来看，辽宁省养老保险省级统筹迟迟没有见到成效很大一部分原因就在于省级筹资面临重重困难。首先，辽宁省政府位于省会城市沈阳，对于所辖市、县的情况缺乏了解，在社保经办机构条块分割的条件下，养老保险费的筹资只能通过市、县的税务部门进行征缴;其次，辽宁省政府目前政务系统中的信息化建设还具有滞后性，养老保险缴费信息难以在省一级达成统一，因此难以在省级开展这项工作;再次，在社保经办机构没有形成省级统一管理、税务系统难以在省级联网互通数据、社保基金运行的监督与管理没有在省级形成垂直体系的情况下，养老保险基金的省级筹资便难以实现。

（三） 社保基金收支数据信息非透明化运行也为省级统筹设置了障碍

养老保险基金的省级统筹需要建立在精确的历史数据与透明化的数据信息运行平台的基础上，因为只有这样才能知道各级市、县的养老保险缴费的具体情况如何，才能明确养老金在不同市、县之间的统筹调剂情况，也才能对于省级统筹后的基金运行情况做好管理与监督工作。然而，目前的情况却是，无论是社保经办机构还是税务机关，抑或是财务部门，都没有将社保基金收支的详细数据信息公布出来。我们目前能够查找到的辽宁省养老保险基金收支的数据都是从国家统计年鉴上看到的总数情况，缺乏详细的收支来源信息，尤其是对于养老保险的筹资而言，财政拨款、国有股转持、基金投资收益等占比情况无从知晓。社保基金数据的这种非透明化运行状态导致省级统筹实行后，市、县政府具有少报、瞒报、虚报社保缴费的机会主义倾向，导致基金调剂功能难以得到有效发挥。

二、 辽宁省提升养老保险基金统筹层次的对策建议

（一）设置过渡期允许多种统筹层级并行，缩小利益格局调整中的不公

允许多种统筹层次并存，这是作为一种缩小利益大调整幅度的办法构想，即从某一个时点开始，新入保的人员全部纳入省级统筹，而对已参保的人员继续实行原先层次的统筹，新增退休人员养老金由省级统筹支付，原有退休人员养老金继续按原办法领取。省级统筹在养老金支付上与原统筹互动，尽管新增退休人员的养老金由辽宁省统筹支付，但这笔资金可以先划拨给原先的统筹单位，原统筹单位核定每一个退休者应当领取的金额后，按多退少补的原则，将养老金支付给领取者。多退少补，是为了实现过渡时期养老金支付的尽可能公平。对于发生迁移的劳动力，在迁入地进行续保时纳入省级统筹，过去在迁出地发生的缴费贡献按比例折算为省级统筹的缴费年限，但实际资金不必上收至省级统筹账户，新发生的省级统筹缴费由省级统筹单位转移一部分给其原统筹单位用作維持“老的退休人”的一部分养老金，可按其如果不转变为省级统筹情况下的缴费额，直到迁移者退休。当原有统筹范围的劳动者全部退休或发生了一次跨统筹区迁移时，养老保险的省级统筹全部完成，此时各地健在的原有“老的退休人”的支付责任可以由各级财政和养老保险系统共同承担。

（二）确保资金专用性并建立省级统一社保缴费平台，逐步实现省级筹资

提升基础养老金统筹层次的关键在于解决统筹所在层级的筹资问题。首先，要进一步确保统筹账户内资金的专用属性，新一级的统筹建立后的支付责任，上一级政府的有关部门可以会同下一级人民政府和财政部门等共同制定现有基金的投资和管理办法，以及亏空的填补办法，根据不同地区的实际情况，承担共同而有差别的责任。其次，要构建省级统一的社保缴费信息平台，统一由税务部门征收全省纳入省级统筹部分的人员的养老保险费，为逐步实现省级筹资奠定信息化基础。

（三）推进参保职工信息化工程，增进社保基金收支信息的透明性

建立城镇职工基本养老保险参保人的缴费记录、就业历史、健康状况等方面的电子档案，在确保个人隐私的前提下，参保人和经办机构授权人员在全国各处可查个人的最低退休条件、养老金领取标准等信息。这样以便在统筹层次提升的过渡期内，为迁移劳动者办理续保手续，同时杜绝不符合条件的提前退休现象的发生。此外，还可以授权一支独立的调研队伍，跟踪辽宁省14市的社保基金收入与支出详细数据信息，利用过渡期的时间，构建起一套完整的社保基金收支情况数据表，并形成数据实时更新机制，增强养老保险收支管理的透明性，为真正意义上的省级统筹奠定大数据基础。

[参考文献]

[1]柳清瑞，沈毅：城镇灵活就业人员养老保险参保率研究——以辽宁省为例[J]，成都理工大学学报（社会科学版），2012，20（5）：66-72.

[2]罗元文，戚霞，刘乃军：辽宁省城镇基本养老保险体制改革研究[J]，市场与人口分析，2006，12（4）：54-61.

基金项目：L18ASH001、L18BJY010

（作者单位：沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034）