经济发展与土地合理利用探析

王全明

摘 要：中国城镇化的发展必须要依托于土地资源，自然资源管理部门作为国家土地资源的实际管理者，是影响城镇化发展的第一关，我国大多数城市的经济发展依托于土地，这就导致部分地区的自然资源的管理部门只顾眼前利益，不顾长远利益的行为，给地区城镇化的发展带来了很多难以解决的问题，又因为我国东中西部经济发展的不平衡，在征地过程中引发政府和征地居民之间的矛盾。在新的形势下，如何依法加强国土资源的管理，杜绝自然资源部门不作为甚至乱作为，使城镇化健康发展，已成为自然资源部门迫切需要解决的问题。

关键词：经济发展;城镇化;自然资源

西方国家对于城市发展和城市化过程中土地资源利用方面的理论研究比较早，已经形成了较为系统的理论体系，主要包括区位中心地理论、城市空间结构理论、城市规划理论等。德国著名的经济学家杜能以区位地租为出发点，主要基于农业发展，杜能认为在农业生产中土地利用类型和收益不仅取决于农业用地本身的自然条件，而且与当时的生产条件和中心市场的距离密切相关。杜能提出的该项理论为之后的一系列城市用地理论提供了旁证，以农业土地的利用方式推导城市用地的发展。此后，德国经济学家韦伯受此影响，并于1909年首次提出了工业区位论，他认为工业区位的决定因素由交通运输成本、人工成本和集聚因素综合决定，相对其他因素影响，土地价格对工业产品价格的影响很小。德国地理学家克利斯特勒在首次提出了“中心地”理论，后世也称之为城镇区位论，这个时候德国已经进入工业化时代，他认为城镇是区域经济活动的“中心地”。

19世纪末20世纪初，在西方国家城市化不断加快的过程中，大城市盲目发展、贫民窟产生、社会秩序混论，引起了部分学者的思考。英国的霍华德于1898年在他的著作《昨天：通往真正改革的和平之路》认为当时的许多例如伦敦、巴黎等大城市卫生条件差，城市交通拥堵，而周边的农村虽然环境优美，但是功能性较差，他认为一个真正的大城市应该同时具有优美的环境又兼具城市的部分功能性，即所谓的“田园城市”。他认为城市之所以恶化是因为人口的聚集，城市的功能性吸引农村的居民自发聚集到城市中来，继而引发城市人口爆炸，城市功能瘫痪。他认为完美的田园城市应该具有城市和乡村的优点，城市用地只占六分之一，其余用地按照圈状布置为耕地、果园、草地、林地等，还应该预留相应的疗养用地，这些用地的性质永远不能改变，不得被城市建设用地侵占。其理论过于理想化，但是也为未来城市的构建开启了一扇新的窗口。但是，城市的发展又会带来人口的集中，城市的各种弊病是由于功能过分集中引起的，城市的开发和设计应该有多元化的思考。城市应该设置一定的人口准入机制，在人口集聚时应该有合理有效的疏散制度，保持一定的人口密度。

“中国经济研究与咨询项目”是一项由国外学者研究中国经济发展问题的活动，其中不少学者对中国的城镇化过程中土地问题进行了深入的研究。美国布朗大学教授弗农·亨德森在他的研究中指出，农村的土地承包权应该延长到70年或更长，以提供更大的激励来投资土地改造和农业机械。土地的承包权应该能完全的转让或出售，以鼓励投资农业和使土地集中到更大的所有者手中。土地作为农村财富的主要載体，若其具备可转移性则有助于城市化过程中农民更好的融入城市社会。他认为应该鼓励有效土地利用和减小城市蔓延，合理配置城乡用地，提高土地利用率，提供保护农业用地和绿色空间的正确激励。他认为中国正处在城镇化过程中，城市的土地需要被严格的管理起来，城市用地的进口需要严格审批，征地补偿必须到位，一方面能控制城市的规模，另一方面能降低失地农民的不稳定因素。

中国目前正处在一个城镇化的关键时期，城镇化进程中土地到底扮演着怎样一个角色，这个问题也引起了国内许多专家学者的思考。

土地是城镇化的根本。土地性质的转变，从农业用地转为国有土地，在城镇化过程中占有极其重要的地位。产业结构的升级、国家政策的改变都是围绕着土地性质的转变而来的。

国内外的研究者们都认为土地在城镇化过程中扮演了一个极其重要的角色，如何保证合理利用土地资源、节制开发农用地、杜绝建设用地无序增长，是城镇化过程中国土资源管理部门的重要职责。城市的发展，离不开土地资源的支持，田园式的城市发展要求大量的农用地支持，集中式的城市要求大量的建设用地支持，但是土地作为人类赖以生存和发展的基础，其本身是被社会的某一阶层所占有的，如何合理、合法解除这种占有关系，同时规避因土地使用权转换而引发的社会矛盾，保护农民的利益，是城镇化过程中国土资源管理部门应该首先考虑的问题。

作为中国这样一个国土面积辽阔，人口众多，土地所有权公有，土地利用情况复杂的大国来说，西方一些国土面积狭小的土地利用理论不适用于我国，单一国家层面的国土资源管理措施不适用于各个地区的具体情况，而中小城市城镇化又有着不同于大城市的特点，因此，探讨城镇化过程中国土资源管理的问题与对策很有必要。

公共财政（Public Finance）是一种政府的经济行为，是指政府集中一部分公共经济资源来确保公民能够享用到政府提供的公共物品和公共服务。它作为公共政策的一种，体现的是一种财政管理机制，是以全社会的财富满足全社会的需要，在市场经济中弥补因市场失灵而造成财政漏洞。公共财政是国民经济的重要组成部分，他可以促进资金合理分配，和“看不见的手”协调管理市场经济，是经济环节中不可或缺的一环。公共财政的主要来源有：税收收入、国有资产收益、债务收益、政府费收入、其他收入。税收收入作为公共财政的主体，其占公共财政的绝大部分比例。

但是近些年，我国很多地方政府从香港学习来一套“土地财政”的创收新办法，其主要思路是以有偿出让土地收取的土地出让金来维持本地区的公共财政。该收入属于预算外收入，在年度财政预算中不单列项，且相较税收收入而言，出卖土地使用权的方式以获利周期短、来源广、前期不需投资等优势迅速赢得了各地政府的喜爱，不少地区的“土地财政”已经超越了排名第一的税收收入成为公共财政的主要支柱。这种最简单、几乎无脑的发展方式其实是对本地资源的无情掠夺、是政府不思进取、寅吃卯粮、杀鸡取卵、涸泽而渔的一种不负责任的行为。

1994年国家实行分税制改革，从此拉开了中央与地方之间财政收支的博弈。分税制改革强化了中央政府的财政收入，为我国公共财政奠定了资金基础，符合公共财政的相关理论要求，是历史的进步。但是地方政府的可支配收入遭到极大的削减，随后因为农民负担太大，中央又废除了农业税，使地方政府的财政雪上加霜。地方政府要想发展经济，必须寻找新的财政突破口。失之东隅，收之桑榆，随着经济的发展，土地又成为城市发展的“新贵”，地方政府发现卖地的收入不属于税收收入，不用上交中央，再加上我国土地为公有制，各类使用权都有期限，理论上子孙后代不会出现没有土地的情况，操作起来政府压力和社会舆论更小，“土地财政”又成为各地政府眼中新的“摇钱树”。既然分税制改革造成了地方政府财政资金紧缺，必须另辟蹊径寻找财源，而分税制又是实现公共财政一个不可缺少的要素，那么能不能利用分税制的思想来制约地方政府盲目利用土地呢？按照这个设想继续探索下去，首先，中央应将土地出让收入纳入税收收入之中，或者参照税收收入的形式也实行“分土制改革”，因为国有土地所有权在国家，中央作为国家权力的代表，也可以享受土地出让所形成的利益;其次，制定差异化的分成标准，对出让的建设用地中商业、住宅、工业、公共设施和公共服务用地区别设定分成标准，加大商住用地的中央分成标准，减少或者不制定公共服务设施的用地分成标准，利用不同的分成标准来制约政府盲目的进行商业开发而忽略居民的真正需求。再次，强化中央转移支付，实现公共财政职能。对区域内城镇化土地刚性需求的地区给予更多的支持，对区域内城镇化已经基本完成的地区减少用地类的转移支付，鼓励其发展各种其他税收项目来使地方财政走上正轨，并通过其带动作用最终使整个区域的财政收入走上正轨。

经济论坛                                经济发展与土地合理利用探析在合法合规、政府国有资产不流失且增值的前提下，尽可能开发多条优良进水渠道，抓大放小，从区域战略性入眼，具体地块战术性入手。可以将拟规划范围内土地全部纳入储备计划目标，分不同时期、不同类型，近、中、远期优化资源配置，充分发挥资金使用效率，促进资金使用的良性循环。

在划定储备的大区域之后，应先进行土地、民生、财政资金支持等相关基本情况的调查工作，做好土地储备的前期基础准备工作，先规划半步乃至一步而行，待规划出具时可以同步将其纳入储备。

指标、资金的使用要灵活，只要战略方案成熟，区域内的土地原则上都可以作为先行储备土地目标，可以根据规划情况，一次性征收，分批次灵活审批出让，这样做可以分地块分时期多次投入，资金一次性核算分类投入，即保证了指标和财政资金供给的连续性，又避免了指标的浪费或断档。

土地储备融资渠道要宽，收储地类范围要广。首先，为确保土地储备资金的良性循环，应该考虑多一些投资来源渠道，不但利用政府资金，甚至可以考虑金融机构提供的商业资金。参考南方几个经济实力较强的地市的做法，土地储备启动的必要保障资金可以利用政府财政拨款，也利用金融部门的贷款资金。政府把土地储备看作一个基金项目，在储备土地出让后的出让金中提取一部分作为基金基数，有了基数资本，可以和金融机构共同合作，开发储备土地，甚至发行新的土地储备债券，借以吸收更大的社会良性资金。其次，打破以经济利益确定一切工作目标的常规，以整体效果最优化为原则，收储地类范围要广，只要是对拟收储区域整体效益有提升的地块，不限地类、不限规划，全部应纳入收储范围，让不同类型用地发挥不同效用。

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（作者单位：驻马店市国土局西园国土所，河南 驻马店 463000）