工伤保险基金先行支付法律制度研究

高飞英

【摘要】2010年10月28日，我国颁布了《社会保险法》。其中第41条、42条对工伤补偿先行支付制度做了明确规定，致使工伤劳动者在工伤医疗急需时能够得到补偿，但在实践中仍存在一定的问题，表明该制度仍存在着许多的不足。本文首先对工伤保险基金先行支付制度的基本概念进行概述，然后论证了工伤保险基金先行支付在主体范围有限、申请程序繁杂、追偿难度大以及所引发的基金风险等方面存在的问题，并就这些缺陷提出了在申请主体、申请程序、追偿机制以及完善监督上的建议。

【关键词】先行支付  工伤保险  基金风险  追偿

一、工伤保险基金先行支付法律制度概述

在近几年，我国创建了一系列体现以维护农民工为代表等弱势群体利益的制度，但是现实中我们仍然可以看到这些弱势群体权益受到侵犯，因此我们应当在制度层面上保护弱势群体的利益。社会保险基金先行付出制度正是在这样的背景下孕育产生，其良好地运行将能有效缓解现在社会实践中广泛存在的支付难问题。

依据社会保险法定义，该项法律是指普通职工因工受伤后，由于雇主所在单位没有依法缴纳工伤保险赔偿费而使受伤职工没有得到依法赔偿。在这种情况下，则由工伤保险基金先行付出工伤职工赔偿费用，然后社会保险包办机构对用人单位或第三人举行追偿。

通过对该制度进一步深入分析，我们可以得知其包括先行支付和追偿两个部分。其中先行支付是基础，同时也是行使追偿权的先决条件。而追偿是该制度的必要组成部分，目的是能够有效维持先行支付资金的稳定性。

二、工伤保险基金先行支付制度存在的问题

（一）支付主体不明确

能够申请先行支付的主体的本应是广大劳动者人群;而劳动者也有法律权力加入工伤保险，然而，工伤保险基金先行支付申请的主体却是交付过保险的合法职工，这只是劳动关系的一部分，这也将非法的企业机构的职工排除在外。

依据工伤保险条例，非法用工仅限于两种情况：第一种是用人单位没有雇佣职工的权力;第二种是具有用工权力的企业非法招收未满年龄的非法工作者。目前，在我国仍然有许多非法用工的情况。由于非法用工自身存在违法性，用人单位无法为劳动者购买工伤保险，导致我国工伤保险参保率极低。仔细分析我国有关规定后会发现，它们均一致的将非法用工排除先行支付制度之外。在非法用工的过程中，一旦出现事故造成人员伤亡的情况时，受伤人员不能向社保经办机构申请先行支付，只能依据《赔偿办法》的规定，向非法用工单位请求支付一次性赔偿。这样一来，劳动者权利得不到保障。但他们和那些在合法用人单位工作的劳动者一样，都进行了劳动，却因用工单位的性质不同而受到区别对待，这样的制度安排是不合理的。

（二）申请程序繁杂

建立先行支付制度的初衷，是为了保证因工受伤职工能依法获得赔偿。确保用人单位不支付时，受伤员工的权益能够得到有效保障。但是根据《暂行办法》，职工发生工伤事故申请工伤保险先行支付需进行工伤鉴定，认定合格之后，才可获得赔偿;这样一来，鉴定成为了工伤认定必经阶段。而与之有关的认定流程非常复杂。耗时的漫长，大大减少了申请先行支付的赔偿和治疗支出的实际迫切性和效率性，而申请的条件非常严格，影响了先行支付制度的效益性，这与社会保险的原意不符。

（三）追償困难大

追偿机制实行困难的根本原因在于负责追偿措施的社会保险经办机构的法律权力不够，导致现在的追偿机制对工作机构和违反法律的第三人的惩罚力度不够，不能造成有效的威胁。社会保险经办机构追偿权力不够，没有强制性。造成社会保险经办机构对违法机构的追偿权力不足，对违法机构和个人没有约束力，法律规定没有给予社保经办机构有效的权力。社保经办机构的追偿权力过于鸡肋，致使追偿机制的实施变得异常艰难。

（四）引发基金风险

基金风险是先行支付制度面对的最大挑战。工伤保险基金的资金来源是用人单位参保支付的工伤保险费用，而先行支付制度的确立使得该基金的支出增加，既要承担依法参保的用人单位受伤职工的工伤保险风险，还要支付未依法参保的用人单位的职工的工伤费用，增加了基金风险。这项制度虽在我国执行多年，但实际执行情况却差强人意。目前该项制度的施行已扩大到全国大部分省级行政地区，但根据现实情况来完善实施细则的地区却寥寥无几，社会保险经办部门以缺乏实施细则为由回绝工伤职工的先行支付申请的情况十分严重。正是因为存在这些阻碍，该项制度的落实受到了严重的影响，对于处在弱势地位的劳动者而言，他们的利益在很大程度上没有能够如最初所愿切实地得到保障。由此可见，该制度成立至今远没有实现最初的立法本意。工伤保险基金先行支付既是立法上的亮点，更是施行中的一个难点，探寻该制度完善的可行途径已经迫不及待。

三、工伤保险基金先行支付制度完善措施

（一）进一步明确申请主体

社会保险法中应当明确非法用工单位与先行支付有关的申请权。对此，应当将工伤保险的受益范围进行扩大，将非法用工单位纳入到先行支付的范围中来，社会保险经办机构在进行先行支付后再向非法用工单位进行合理的追偿。这种做法的依据有：首先，对用人单位的主体是否合法进行区分是没有实际意义的，导致先行支付的主要原因是用人单位未依法缴纳保险费，与单位的合法性之间没有联系;其次，有关规定要求没有参保的用人机构以及非法用工机构都具有工伤补偿责任;最后，最需要该项制度帮助的，正是那些在非法用工机构工作的受伤职工，所以不能将非法用工机构的员工排除在范围之外，这样才能有效维护他们的利益，体现社会的公平正义。

（二）进一步简化申请过程

工伤保险基金先行支付建立的目的是使劳动者能在最佳治疗时机期间得到救助。因此，职工能否实现其权益的关键取决于程序上的高效性。首先，我们应当将简便作为支付的立法的宗旨，使职工能够进行及时的救助。其次，工伤认定、劳动关系的确认与先行支付这三个环节相互联系，将它们合并为一个环节可以极大的缩短劳动者维权的时间。我们可以在社会保险经办机构设立专门的认定部门，提高工伤判定的速度。受伤职工仅需提供一份证明材料，就可以获得先行支付。

在认定劳动关系时，可以分为两种情况对待。对于急需支付医疗费用的那部分工伤者，应当废除工伤认定的有关程序，在审核确定了劳动关系后，就能获得先行支付医疗费用。对于遭受一般工伤事故的那部分工伤者，应当按工伤认定的程序进行，提高工伤认定的效率。简化先行支付申请所需的与工伤认定有关的材料，缩短认定时间。

（三）健全追偿机制

工伤保险基金先行支付制度目前存在的最严竣的问题是在追偿机制上不够健全。我国在追偿权的设置上较为软弱，缺乏威慑力，不能对用人单位起到约束作用。为了完善追偿制度，一方面，需要赋予社会保险经办机构关于追偿上的惩罚权利，使其运用权利不受约束，能够加大对违法单位的惩戒力度。其中，提高用人单位违法不为其职工缴纳保险费上的罚款金额上限，加大用人单位的违法成本是必然趋势。另一方面，在用人单位在实体不存在时，追缴难度较大。需要建立相应的程序来实现追偿费用，警惕用人单位以恶意注销法人资格的方式来逃避追偿责任。

（四）严格控制制度中的风险

资金的保障体制不健全是我国该制度推进进程缓慢的主要因素。我们应当在工伤保险基金中设立专项资金，工伤保险经办机构对部分工伤劳动者从中进行先行支付。先行支付专项资金建立的资金来源可以从政府的补助以及个人、团体的慈善捐助、对单位不缴纳保险费的违法行为所进行的罚款中获得。这样，既能有效保证先行支付资金的充足，又可以降低基金所存在的潜在安全风险。与此同时，还可以设立管理专项资金的部门，对专项资金进行單独的核算，以此保证基金的有效运行，保证资金的安全，同时也能为需要进行先行支付的职工提供及时的救助与赔偿。

四、总结

我国工伤保险先行支付制度的颁布，有助于职工在遭受意外伤害时得到及时有效的治疗，维护职工的权益，同时有利于社会的稳定。制度实施至今已满5年，虽然期间也取得了一定的成绩，在一定程度上对工伤职工的合法权益予以维护。但我国初次立法建立该制度，不尽人意地方还有很多。诚然，制度的完善并非一蹴而就，需要经历一个漫长的过程，后续还需要理论界和实务界的共同努力。

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