政府购买公共服务的困境与优化策略

刘彩云

摘要：政府购买公共服务作为一种新型的公共服务提供模式，在转变政府职能、深化“放管服”改革、大力引导社会组织发展方面发挥着重要作用。但在政府积极推广购买公共服务的过程中，学者们也渐渐关注到了其存在的问题。分析发现，政府购买公共服务存在服务供需不对应、购买过程执行目录不具体、服务产品评价标准不明确、地方政府融资机制不规范等问题。对此，政府应理顺沟通机制、健全法律法规、善用评估机制、完善监督平台。

关键词：政府购买公共服务;供需错位;沟通机制;综合评审机制

2013年国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》，这一指导性文件的发布充分表明在政府内部引入市场竞争机制的重要性，也进一步表明政府将逐步由“全能型政府”向“服务型政府”转变。经过不断探索与发展，政府购买公共服务机制逐步完善，成为政府“简政放权”的新工具。从政府购买公共服务的特征切入，在对政府购买公共服务现状问题分析的基础上，提出进一步优化策略，以此推进政府购买公共服务工作再上新台阶。

一、政府购买公共服务的特征与困境

党的十九大报告提出，国务院要把“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”作为新一轮行政体制改革的核心内容，这一目标坚定了各级政府与社会合作的信心。

（一） 政府购买公共服务的必要性

1995年，上海基督教青年会受浦东新区社会发展局委托管理浦东新区罗山市民会馆被认为是我国最早探索政府购买社会服务的尝试。自此，我国开启了转变政府职能、创新治理方式的新大门。在经过党中央、国务院以及地方各级政府的不懈探索与实践，政府购买公共服务逐渐从地方摸索上升到国家决策。

2013年，国务院办公厅颁布的《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》中明确指出，政府购买公共服务就是政府把原来自行生产提供的公共服务，通过合同外包、公私合作、凭单制等方式，将其移交给符合条件的社会组织承担，并根据其提供服务的质量和满意度，向其支付一定的费用。中共十八届五中全会又指出政府要创新公共服务供给方式，能由社会力量自身提供的，“政府不再直接承办”;能由社会资本参与合作提供的，“广泛吸引社会资本参与。”

政府之所以大力将自身的一部分职能分解出去，一是为转变政府职能，经济社会的发展使得民众的公共需求越来越旺盛，民众希望由政府来提供的服务也越来越多，但无限扩张政府职能机构与人员数量显然无法实现，于是政府就采取与社会组织合作的方式来转变政府职能;二是为更有效提供公共服务，在政府治理领域中引入市场竞争机制可以满足公众多样化、全面化和复杂化的个性需求。在传统治理模式中，“政府作为公共服务的唯一供给者”，难免会存在供给效率不高、供给质量不佳、供给范围有限等问题，但社会组织的专业性和竞争性恰恰弥补了这一缺陷。上述可见，政府购买公共服务作为一种新型的社会治理工具，在优化财政资金使用率、维护人民群众基本权利、满足人民群众基本需求、充分整合各方资源方面发挥着重要作用。

（二）政府购买公共服务的特征

政府作为公共利益的代表者和公共价值的创造者，其在购买公共服务时自然与企业购买行为相异。相比之下，政府购买公共服务具有公共性、公开性和多样性等特征。

1.购买行为的公共性。政府购买公共服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，这些机关单位具有行使对等权力的合法性，而这种合法性按照人民主权原则的角度来考虑是由于人民是国家的主人，人民的意愿和利益是建构国家权力至高无上的权威。这也决定了政府行使权力购买公共服务也必然是为全体人民服务，不是为某一群体服务，更不是为政府或其内部官员服务。政府购买公共服务的目的是为更有效的满足全体人民需求，尤其是关注社会弱势群体的基本生存需要，想人民之所想，为人民之所为。

2.购买过程的公开性。公共财政的主要来源是公民税收，这就决定了对财政资金的使用也应用于谋求公共福利，政府需“实现财政用途对全民的公共性”。因此，政府应及时将购买公共服务的有关信息发布于政府采购网，确保政府购买公共服务信息全公开。此外，购买过程的公开性应有两方面要求：一是作为服务承接方的社会组织应做好信息公开工作，组织的能力、资质和服务水平等相关信息应向全社会公开，只有这样才能让政府和民众对其有正确的评估;二是政府要做好采购信息全公开，便于社会监督与评估工作，有效杜绝违法违规腐败行为。

3.购买方式的多样性。由于公共服务的类型不同，因此购买公共服务的方式会有所差异。政府在选择服务购买方式时，必然要根据购买项目的内容、购买资金的多少等决定所采用的购买方式。合同外包、政府支持、公私合作、凭单制都是购买公共服务的常用方式。其中，合同外包是使用频率最高的，政府将行政事务性工作以签订合同的方式外包给专业性社会组织，社会组织由此成为服务的生产者，政府则作为服务的提供者和质量的监管者。但政府的责任却并没有因为服务的外包，而将责任也“外包”。相反，政府则需要承担更多的责任。

（三）政府购买公共服务面临的困境

政府购买公共服务在我国仍属于新生事物。在行政体制改革中，自身积累的实践经验还远远不足，部分借鉴了西方国家的某些经验。因此，在购买公共服务过程中面临诸多困境。

1.服务供给与服务需求不对应。政府购买公共服务的过程是一个政府识别民众需求、寻找合适生产者、监督评价供应结果、分析评估结果并总结经验教训的过程。在这一流程中，政府准确识别民众需求是实施购买计划的开始。但在实践中，政府精准识别民众需求却是“万事开头难”的工作。所难之处与以下两方面有密切相关：一是民众的生活水平、所处社会地位参差有别，其所需的公共服務必然分布社会生活的各个方面，即使针对同一种服务，层次要求也高低有别，政府显然无法将全部公众需求做到精准识别;二是政府作为公共服务的购买主体，因其在制定购买计划时很大程度是根据自身工作需要和上级工作安排而定，因而所购买公共服务难免不是社会民众所真正需要的。

2.购买公共服务执行目录不具体。推动政府向社会组织购买公共服务更加制度化、规范化的基础条件是明确划分各级政府购买公共服务的范围。但以何种指标作为划分依据，学术界尚未达成共识。2013年以来，国务院办公厅、财政部、民政部、文化部等部门，先后发布多份关于政府购买公共服务的指导性文件，体现了国家对政府购买公共服务的高度重视。但在实践中发现，这些政策法规类文件大多比较原则和笼统，缺乏具体的执行方案，更并没有形成系统的执行目录。各级财政部门虽制定了政府购买品目分类，但品目分类内容一是规范性不强，对于公共服务的购买模式、政府出资方式等却缺乏明确规定。二适用性不够，对于新增事物也可进行购买的情况，政府的购买清单中没有及时进行更新，适用性明显不够。这都使得现行购买公共服务品目分类无法明确指导政府的购买行为。

3.服务产品评价标准不明确。科学合理的服务评估标准既能保证购买公共服务的质量，同时可以明确政府及其服务承接方需要改进的部分。但我国政府部门在购买公共服务过程中普遍存在评价标准不明确的困境。一是各地评价标准不统一，仅某一市内范围，各区在购买同一类型的服务时所制定的相关购买评估指标体系都存在指标不统一现象。二是绩效评估体系不完善，对某一所购公共服务的评价存在较多注重经济效益而忽视社会效益，注重短期效益而忽视长期效益等现象。因而，在政府购买公共服务的过程中，统一、完善产品评估标准是亟待解决的问题。

4.地方政府融资机制不规范。地方政府通过正规融资举债方式来加快地方性项目的建设规模和速度，不失为一种事半功倍的办法，但某些地方政府却违法违规举债融资，将法律明令禁止的建设工程作为政府购买公共服务项目承包给社会组织，违反了法律文件和制度规定。以安徽省为例，2016年6月，安徽省池州经济技术开发区违法违规举债问题被问责，池州经济技术开发区以政府购买公共服务名义，支持金达公司通过应收账款抵押融资实际替政府举债的行为，违反了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等法律法规。虽上述事件所反映的是个别地方政府融资机制的不规范现象，但如何加强政府购买公共服务规范化研究仍是需要研究和解决的重要问题。

二、政府购买公共服务困境的成因

用市场化方式来弥补“政府失灵”现象，这不是一蹴而就的事情。从现阶段来说，政府购买公共服务还处在起步阶段，购买公共服务存在问题是在所难免之事，只有深入了解为何购买公共服务不能发挥最大效用的症结，才能“对症下药”。综合分析发现，政府购买公共服务困境的成因与以下几方面有密切联系。

（一）政府民众沟通不顺畅

供需错位的主要原因是政府民众沟通不顺畅。政府作为购买主体没有通过广泛的信息收集来制定购买计划，而是购买了对于民众来说不是迫切需要的服务，那些民众所真正需要的且可以由政府购买来解决问题的紧急需求却没能引起政府关注。而民众自身又缺乏一条畅通有效的沟通渠道来与相关政府部门取得联系，将自身所需真正反映落实。因而，政府给民众造成一种不良印象，即政府并不是真正关心民众所需，它可能只是想完成上级交代的任务。而这种“费力不讨好”的现象多是由双方沟通不畅所造成。

（二）相关法律法规不健全

法律法规是政府行使权力的基本依据，法律法规的不健全造成政府部门“无法可依”，所致结果就是政府自行决定购买公共服务的内容，购买效果自然是参差不齐。现阶段各级行政机关购买的购买行为主要依据国务院办公厅颁布的《指导意见》、《管理办法》等行政规范性文件，高位阶法律则主要依据的是《政府采购法》，但该法却主要用于规范指导政府内部集中采购的货物、工程和服务项目，用以规范指导政府向社会组织采购公共服务难免有些不适用。因此，为提高公共服务购买效益，在中央层面制定专门的高位阶法律是不可或缺的条件。

（三） 绩效评估机制不科学

科学的绩效评估机制是政府追求效率的最佳测量工具。服务产品是否真正解决了民众的难处，政府是无从知晓的;财政资金又是否发挥了最大效用，政府也是无处查知的。现阶段所存在的各地购买公共服务评估标准不明确的主要原因是绩效评估机制不科学。首先，多数情况下对服务的结果进行评估只是一种形式化的过程，并没有发挥其真正作用;其次，综合性评价机制运用仍然不具常态化，对购买公共服务进行评估多数还是由政府自身完成，服务对象和第三方评价机构参与度依然不高。

（四） 社会监督体系不完善

系统的社会监督体系是确保政府所购公共服务“得民心、顺民意”的关键环节。但在政府购买过程中，社会监督要想真正显示作用却并非易事。一是政府购买公共服务信息公开不及时、不全面。若所购服务内容、数量、资金来源、承接主体资质、评价标准等不及时发布于网站，社会监督主体也就无法对政府和承接主体行为做有效监督。二是各类社会监督主体没有形成系统的监督网络。公民、公民团体、社会组织、社会舆论等社会行为主体是在必要时经过法定的程序，对政府及其官员实施监督，这种监督不具有常规化，而是随意性很高。这就造成对于政府的违法违规行为，社会监督发挥作用极其有限。

三、政府购买公共服务的优化策略

通过上述困境成因的分析得出，政府购买公共服务效益不高与政府民众缺乏沟通、社会组织发育不成熟、法律法规不健全、绩效评估不科学、社会监督不完善都有密切联系。因此，在未来政府购买公共服务时，应着手从以下几方面进行完善。

（一）理顺政府民众沟通机制

政府购买公共服务的最终服务对象是民众，购买什么服务应该是由民众来决定，而不是政府代理民众来做决定。在政府与民众之间搭建一座畅通的沟通桥梁是实现供需平衡的解决之道，这座桥梁不应是单行道，而应是双行道。政府一方应尽职尽责，努力做好服务需求信息收集、整理工作。这要求政府做好以下两点工作，一是政府应善于运用媒体力量，在政府與民众之间形成沟通循环，真正做到购买计划协商而定;二是政府需完善购买听证制度，落实民众意见表达权、决策参与权，并将听证结果及时公开，便于民众监督。民众一方也应积极提高自身素质，主动向政府纳言，维护自身表达权和知情权等基本权利，重点推进双向沟通渠道科学化、民主化、法治化。

（二）建立健全相关法律法规

从长远发展看，规范政府购买公共服务行为，只有法位阶较低的《指导意见》、《管理办法》等相关指导性文件是远远不够的。基于此，改进思路在于：首先，必须在中央层面出台相应的高层次法律法规，提升政策的权威性。其次，各级政府部门以法规明文规定的形式，合理界定购买主体、购买内容、资金来源、承接方资质要求、绩效评估标准等内容，制定清楚详细的执行性目录，并将包括国家安全、保密事项、司法行政、行政决策以及法律法规另有规定不能进行购买的服务项目以负面清单的形式列出。

（三）善用综合评估机制评价

为保证购买公共服务真正甚得人心，需建立科学合理的服务评估机制。因此，构建公众、政府、第三方机构的三角协同模式，应是最能反映服务结果的模式。但在这种综合评估机制中，侧重点应该在民众。重点是做好公民服务满意度调查，并将其常态化，科学化;政府需积极引入具备条件的第三方机构参与评估工作，充分发挥专业机构作用。除此以外，相关行政部门需重视评估结果的应用，评估机构在提出整改意见之后，应及时将评估结果和整改意见反馈给服务购买者和服务承接者，“并将评价结果作为以后年度预算安排的重要依据”。

（四）完善社会监督体系平台

受传统中央集权模式影响，我国公民的政治参与意识不强，政治参与行为积极性不高。因此，对于政府行为监督的责任感不强。为此，政府首先应增强公民在政治生活中的主体意识，增强公民权利观念和政治效能感，提高公民的参与意识。其次，各类社会监督主体应形成系统的监督网络。公共利益的维护，单靠公民个人是无法实现的，系统的网络监督模式才能发挥最大效用。但所有监督工作都需在政府公开购买信息的基础上进行，对此，财政部发布《关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知》各地政府都应严格贯彻落实，将政府购买公共服务的相关信息及时、真实的发布于指定网站，以供查询监督。

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（作者单位：燕山大学文法学院）