贫困地区财源建设现状、问题及对策研究——以贵州省16个深度贫困县为例

杨光凯

内容提要：贵州作为一个发展落后的地区，地方财源建设是地方经济发展战略的重要组成之一。特别是在深度贫困县区，精准做好财源建设工作，对决战脱贫攻坚、决胜同步小康具有重要意义。本文以贵州省贫困县财源建设为研究对象，梳理了贵州省紫云县、望谟县、剑河县、沿河县等全省16个深度贫困县财源建设工作开展现状，分析了财源建设过程中存在的突出问题和制约因素，提出了加强财源建设工作的思路和相关对策措施。

一、贵州省深度贫困县财源建设现状

（一）多措并举做大财政蛋糕，县域财政实力不断增强

在贵州省深度贫困地区，大多数市县在财源建设方面，因地制宜，通过发展经济、招商引资、强化征管、加强研判、培育财源等多项举措不断加强财源建设，财政实力有了明显提升。特别是各县纷纷以支撑城建基础设施为主的工业生产、交通运输、房地产、饮食服务、旅游等行业为契机，努力做大做强县域财源，对壮大县级财政“蛋糕”具有很大的拉动力。近年来部分市县财源结构逐步优化，支柱税源逐渐形成，财政收入稳定增长。如正安县地方财政总收入从2013年的57671万元增长到2018年的134055万元，年均增长18.38%。一般公共预算收入从2013年的32891万元增长到2018年的66085万元，年均增长14.98%。2018年，水城县、望谟县一般公共预算收入分别比上年增长7.76%、10.2%。其他贫困县近年来一般公共预算收入也实现了不同程度的增长。各县通过广开财源，发展经济，县级财政收支规模不断壮大，有力支持了地方社会经济和各项事业的全面发展。

（二）着力打造“一县一业”品牌，涉农财源日益壮大

2017年贵州省在16个深度贫困县实施“一县一业”以来，各深度贫困县兴起了一场农村产业革命，长远来看对加快县域经济结构转型，培植落后地区新兴财源，实现高质量发展起到了促进作用。水城县2018年实现农业总产值70.7亿元、农产品加工业产值31亿元、农产品销售收入13亿元，同比分别增长6.7%、15%、12%，其“红心猕猴桃”成为贵州省农产品地理标志示范样板，产品远销俄罗斯、加拿大等国。紫云县以“红芯红薯”产业为主导，以工代赈资产收益扶贫试点模式正在有序实施。板栗名县望谟县30余万亩“小板栗”正向“金疙瘩”转变。三都水族自治县“巫不香猪”万家飘香，香猪产业正在做强做大。正安县白茶产业种植面积已高达35万亩，位居全省第一，未来产值可期。当前，全省各深度贫困县正扎实加快现代山地特色高效农业发展，分别围绕商品蔬菜、食用菌、精品水果、茶叶、中药材、马铃薯、生态畜禽养殖、渔业等特色产业加快发展，山地特色农业初见成效。

（三）重大项目建设有序推进，县级财源支柱不断充实

各有关市县紧紧抓住国家实施重大发展项目契机，以产业发展、项目带动等为出发点，千方百计做大县域支柱财源。特别是贵州省大力实施“工业强省”“千企引进”“千企改造”战略以来，全省工业增长潜能不断释放，地方财源不断壮大。在深度贫困地区，部分市县以重点产业为抓手，努力挖掘地方资源，不断壮大地方财源。如正安县页岩气储量高达1000亿立方米，是正安县今后一个时期重要的财力支撑。目前贵州产业投资（集团）有限责任公司以12.9亿元人民币竞得安页1井岩气勘查探矿权，三年内将实现规模开发，未来五年依托页岩气及其附属产品，将为正安县带来十分丰厚的收益。作为全省资源大县之一的水城县，2018年完成原煤产量930万吨、焦炭产量25万吨、洗精煤产量155万吨、供应电煤646万吨、发电量达144亿度，发耳煤业建成西南地区第一个智能化采煤工作面；双元铝业14.5万吨电解铝全部就地转化；铝王铝业、十九度、安洞吉、堂月帆等铝加工企业相继投产达产，实现产值达30亿元。剑河县三板溪水电站每年可提供水电增值税超过1000万元。

（四）多举措加强税收征管，财政收入规模与质量双提升

为保证地方税收质量提升，部分市县采取了有效的税收征管措施，可为其他市县财税征管提供借鉴并加以推广。如纳雍县从各个部门抽调业务能手专门成立了煤炭、砂石、建筑行业税收清理专班，开展欠费欠税清缴，漏税逃税避税遏制效果明显。又如剑河等县开展“百日协税”、税源大排查等行动，税收征管效率显著提升，税收质量也明显提高。从各贫困县的财政收入结构上看，税收收入比重不断上升，非税收入呈下降趋势，财政收入质量逐步改善。如水城县近五年一般公共预算收入完成105.65亿元。其中：税收收入76.16亿元，占一般公共预算收入的72.09%，非税收入29.49亿元，占一般公共预算收入的27.91%，非税收入占比由2014年的38.31%下降到2018年的20.23%，下降了18.08个百分点，年均下降4.52个百分点。纳雍县2018年税收收入完成66967万元，同比增长19.2%，占一般公共预算收入的73.96%；非税收入完成23578万元，占一般公共预算收入的26.04%，较2017年下降了8.77个百分点。从其他各县来看，非税收入占比均呈下降趋势，各地财政收入质量有了进一步提高，财政经济实现了规模和质量的双提升。

（五）第三产业正在孕育，财政增收潜力可期

近年来全省各深度贫困县区着力加快特色小镇、乡村旅游、电商物流、普惠金融等现代服务业的发展进程，挖掘地方财源潜力，增加县域财税收入，成效显著。如水城县通过着力推介“中国凉都·生态水城”创建打造野玉海国家级旅游度假区，百车河成功创建4A级景区和省级旅游度假区，北盘江码头、颐年山庄全面建成并投入运营，“森呼吸”小镇建设快速推进，发展农民画、刺绣等文化产业，实现文化产值达4.7亿元，带动了批发业、零售业、住宿业、餐饮业的发展。正安县是中国最大的吉他制造之乡，现已入驻投产吉他生产及其配套企业54家，2018年制造吉他600万把，带动就业13768人，预计2020年吉他生产制造企业可达80家，实现产值将超过80亿元。

二、深度贫困县财源建设面临的问题

（一）经济基础薄弱，骨干财源支撑不强

贵州全省16个深度贫困县经济基础尤为薄弱，人均GDP大部分没有超过3万元，一般公共预算收入占GDP的比重最少的仅为2.95%，最多的也不过仅有8.01%（如表1所示）。深度贫困县的产业基础薄弱，严重制约了财源建设的开展。从税种来看，增值税、所得税、耕地占用税、契税等是县级税收结构的主要组成部分，而工业发展滞后、财源结构单一、新增税源少、财税增长靠投资拉动是贵州省深度贫困县财源建设中面临的普遍问题。如望谟县超过100万元税收的企业仅有森垚水泥厂，上千万元税收的企业还是空白，缺少支柱产业、龙头企业和名牌产品。水城县税收的80%来自煤炭、电力和建筑行业，财源结构单一。剑河县支柱财源主要来自三板溪水电站建成后对县级财源的贡献，缺乏大型国有企业和上市公司，无稳定的税源，其他财源较小。罗甸县的财源主要依靠龙滩电站、信邦公司、蒙江公司，骨干财源太少。沿河县地方主要税源来自彭水、沙坨两大电站，电站收入又受自然因素影响，税收存在不稳定性；另一税源的建筑行业受政策性因素影响，税收收入也存在较大的不确定性。

表1 2018年深度贫困县财政经济情况

（二）产业结构不优，税源结构待完善

16个深度贫困县中除水城县、纳雍县具有煤炭资源，第二产业较其他深度贫困县发展较好外，其余深度贫困县产业均是以农业为主，一产占比较大，大部分县产业结构呈“U”型分布，即产业结构呈现一产、三产较高，二产较低现象（见表2）。由于贫困县“一产不强、二产不大、三产不优”普遍存在，很多农副产品没有形成规模，且大多是免税的，加之大部分县并没有形成农产品深、精加工企业，产业链条短，附加值低，短期内很难产生税收，特别是缺少税收贡献大的大型工业企业和优质现代服务企业。相关数据显示，虽然紫云、罗甸、剑河、沿河等贫困县近年来狠抓招商引资，极力引入了一批工业、商业、房地产企业，但目前尚未形成稳定的收入来源。

表2 2014-2018年贵州省部分深度贫困县三大产业比例结构

（三）财政收支矛盾突出，新兴财源投入乏力

图1 2018年贵州省深度贫困县一般财政收支对比

贵州省深度贫困县一般公共预算收支中支出大于收入是普遍存在的突出问题。图1数据显示，2018年威宁县一般公共预算支出高达740962万元，而该县的一般公共预算收入只有122174万元，支出是收入的6倍还多，收不抵支现象几乎是贵州省县域财政普遍面临的困境。特别是深度贫困县在发展第三产业过程中，多数没有响亮的品牌和特别突出的亮点，发展后劲不足。大多数县将工资、基本运转经费、必须保证的民生经费安排后，已无财力安排其他专项经费和发展经费，收支缺口大，财政收支矛盾十分突出，而这一矛盾短时间内不但难以化解，而且还有继续扩大趋势。加上由于脱贫攻坚任务重，基础设施建设滞后，资金需求量大，招商引资难度大，县级财政困难，财源建设资金投入受到制约，旅游资源未能很好地开发利用，部分财源项目未能巩固发展，部分新项目搁浅，放缓了第三产业发展的步伐。

（四）部分地区资源过度消耗，后继财源难以为续

县级收入增量中存在部分不稳定因素。一些县级税收增量集中体现在城镇建设和交通建设项目上，一次性因素较大。部分县非税收入占比过高，税收质量不好，可用财力有限，结构不合理。一般公共预算收入中一次性税源占比较大，主要集中在耕地占用税、契税等税种。耕地占用税属于一次性税收，主要来源于公路建设、棚改等基础设施重大项目，该部分收入后续无法保障，没有可持续性。如沿河县、望谟县等贫困县受地势环境的影响，山区面积超过80%，属于典型的“寸土寸金”县域，可利用土地极其匮乏，山高水低、信息不畅、交通不便，公路造价太高。较差的区位与地理条件造成外地客商投资到这些地区投办企业的特别少，即便招商引资招得进来，也难留得住，无法成为县级财政经济增长的后继财源，严重制约了县域经济发展。

（五）项目配套“包袱”沉重，财政保障能力不足

在全省决战脱贫攻坚的关键时期，由于上级要求县级财政在农业、科技、教育等领域的投入都要有固定的增长比例，县乡财政保障范围越来越宽，致使固定支出基数越滚越大，支出标准越来越高，刚性增支需求快速增长，财政收支矛盾加剧，造成了新一轮的县乡财政困难。同时，上级有关部门要求县级财政配套的各类项目越来越多，地方财政捉襟见肘，许多项目根本无财力可配，有些项目配套往往采取“拆东墙补西墙”的办法，甚至需要在以后年度逐步消化。部分项目配套压力大成为县级财源建设的“包袱”，加大了县级财政的压力，也严重制约着县级财源建设的步伐。

（六）财政自给率低，“造血能力”较弱

全省16个深度贫困县共同面临的现实问题为：地处偏远、自然条件恶劣、贫困面大、贫困程度深、县域经济发展薄弱、市场发育严重滞后、县级财政自给率极低。从表3可以看出，沿河县2018年县级财政自给率为10.11%，从江县2018年财政自给率仅为7.26%。剑河县2014年获上级转移支付11亿元，2015年为14.8亿元，2016年为14.4亿元，2017年为19亿元，2018年为20.4亿元，近五年县级财政平均自给率不足10%，主要靠上级转移支付来平衡预算。总的来看，贵州省深度贫困地区县级财政自给率远远低于全省平均水平，对中央转移支付的依赖程度较大，地方经济活力不够，地方财政“造血能力”较弱。

（七）部分市县2019年税收可能面临较大幅度减收

按照2019年政府工作报告提出的目标和措施：“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元；将制造业等行业现行16%的增值税税率降至13%；将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%；下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。同时必须稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴”。结合中央减税降费政策精神以及“营改增”后征缴方式的改变、企业“上下游税收成本抵扣”政策实施，这些都对县级财政稳定增收产生多方面的影响。

表3 2018年全省深度贫困县财政收支及自给率情况

表4 2019年贵州省主要减税降费政策减收预测表 单位：亿元

结合贵州省实际，按照国家减税降费的力度预测，2019年全省预计减税降费规模约265亿元，其中，地方级收入减收达156亿元，分别占2018年全省税务部门组织税费收入、地方级收入规模的10%和12.4%。受新老减税降费政策叠加影响2019年减税总额将达到680亿元左右，其中2019年已出台的减税降费政策将分别拉低贵州省2019年财政总收入、一般公共预算收入、税务部门税费收入约8.9、9.0和10.2个百分点。对于贵州省原本纳税企业不多的16个深度贫困县，下调税收上缴门槛后，税收规模必将大大缩减，税源将会大幅下降，这将有可能导致深度贫困县税收出现较大幅度减收。后续财政收入要保持可持续的增长困难极大。

（八）部分专项资金使用效果不理想，财政引导示范作用尚未充分发挥

部分贫困县为支持经济发展设立了一定规模的专项资金，对引导产业发展、扶持企业做大做强起到积极的推动作用，但部分专项资金的使用效果并不理想。专项资金支持重点不够突出，部分大企业拿到的资金多一些，最多也就只有二、三百万元，小企业能申请到的资金仅几十万元甚至几万元。这部分财政资金对于投资千万乃至上亿元的企业来说，引导作用微乎其微，有的项目建成后经营状况不佳，甚至靠财政补贴维持生存，形成财政资金的较大浪费，影响了财政专项资金的使用效果。

（九）投资拉动效应趋弱，财源建设遇到瓶颈

长期以来，投资拉动是全省16个深度贫困县经济增长的主要推动力量，伴随着现行投融资政策的收紧，很多项目无法继续开展，靠投资拉动财政税收增长的效应很难延续，特别是受现行银行信贷政策影响和防范财政金融风险的需要，企业融资贵、融资难的情况普遍，尤其是刚投资的项目，由于效益和前景尚不明朗，贷款就更难，得不到必要的支持，从而制约了财源建设的开展。

（十）县级财政收入考核压力较大，重增幅轻培育现象仍然存在

财政收入作为衡量地区经济发展水平的重要指标之一，得到了各级党委、政府的普遍关注，对财政收入的增长也提出了很高的要求。有的县委、县政府对2019年当地财政收入的增长目标定为6%-10%不等。由于今年受宏观经济形势影响，各县区财政增收面临很大压力，一定程度上出现了就目标抓目标的短期行为，财源建设的长效机制和财政支出的绩效管理没有得到充分重视。尤其是县级财源基础并不稳固，交通物流及房地产税收占了很大比例，工业税收占比很小，一次性、偶然性税源偏多，持续性税源偏少。各县虽然也投入资金支持财源建设，很多资金主要投入脱贫攻坚领域，财源培植周期较长，财源建设的成效还有待观察。

三、对策和建议

（一）从根本上破除县域经济体量不足的刚性制约，培育壮大优势特色产业群

贵州省深度贫困县经济结构存在着“一产大、二产低、三产弱、财政穷“的特点，县级财政基础弱根本原因在于经济实力不够，要从根本上打破经济总量不足的刚性制约，做强一产、做大二产，做优三产，通过壮大产业群，培育后续财源。一是切实做好全省“一县一业”品牌，全面推行农村产业革命，发展现代农业，特别是在从江、榕江等地域条件良好的贫困县区发展优质高效的山地特色农业，衍生发展与农业相关的产业链，扩大税源基础。二是在具备良好工业基础及丰富资源的贫困县区，努力做强第二产业，给予优惠政策支持工业企业、科技企业和具有前景的中小民营企业，增强后续财源培植力度。三是利用贫困县天然的自然风景及人文资源等优势大力发展旅游业，带动发展具有创税潜质的第三产业，与一二产业相互联动，壮大优势产业群，从根本上提升贫困县经济发展实力，巩固财源基础。

（二）从意识上提高对财源建设重要性的认识，因地制宜制定地区财源建设总体规划

贵州省经济不发达，财源建设的任务重、难度大。只有经济保持持续稳步发展，财政增收才有源头活水。各级、各有关部门要树立稳经济、强财源的观念，科学制定财源建设品牌发展规划。要切实提高对当前情况下推进地方财源建设工作重要性和必要性的认识，科学编制今后五年的财源建设规划，因地制宜，制定区域经济发展、项目建设、招商引资、企业改革、资金支持等涵盖政府调控经济各个层面的精准、统一、规范支持财源建设的意见和方案，建立起财政与其他经济发展部门相合作，产业发展与土地规划相配套，县区、乡镇、街道统一布局联动的财源建设体系，指导地区财源建设工作。

（三）从机遇上抢抓减税降费政策红利，积极向上级反映本县特殊县情，夯实县域财力保障

一是抓住减税降费政策为企业带来的发展机遇，做大做强贫困县区实体经济。各深度贫困县要加快推进政府产业投资基金的运作，进一步发挥产业基金的放大效应和导向作用，深入开展农村产业革命。二是充分利用好政策激励的导向作用。总结有代表性的、可复制的成功经验并全面推广，不断健全完善体制机制，形成推动实体经济高质量发展的政策合力，增强实体经济的活力和创造力、竞争力、抗风险能力，优化税源结构，壮大县级财源基础。三是积极向上级反映贫困地区县域县情，请求加大对贵州省深度贫困县的均衡性转移支付等一般性转移支付力度，从而进一步加大对县级的补助力度，提高县级财政保障能力，不断弥合横向和纵向不均衡的问题，提高贵州省深度贫困地区一般性转移支付规模。

（四）从渠道上广开财源，招商引资提质增效，多渠道聚集外来财源

作为长期闭塞的贵州贫困地区，招商引资很难引进能带来税源的企业，要面向社会、面向多种经济成分，广泛挖掘潜在的、外在的、新的经济生长点。因此，贵州深度贫困县区要注重花大力气做好城市经营的文章，充分利用好中央以及省委、省政府的优惠政策，因地制宜地实施更有利的优惠政策，打造政策“洼地”，构筑发展“高地”。大力引进建筑业及相关产业，提高产业的创税、创收能力。依托资源优势与区位、人文等优势，采取集中招商与分散招商结合，网络招商与外出招商结合等一切有效形式和方法，除国家法律法规和政策明令禁止的外，守住发展和生态底线，大搞招商引资活动，降低企业经营成本，营造良好的营商环境，通过大招商、招大商，真正走出一条借助和依靠外部资金巩固自身财力基础的捷径。

（五）从战略上处理好现实财源、后续财源和新兴财源三种形态，保障财源建设工作有序开展

在贵州深度贫困地区，财源的表现形态大致可以归纳为现实财源、后续财源和新兴财源三种形态，只有从战略高度把握好其相互关系，才能保障财源更替衔接好。贵州深度贫困县区之所以出现财政始终摆脱不了窘困境地的现象，其中主要原因在于财源结构单一，没有把着眼点放在大力开发潜在的新兴财源上，一旦市场波动，财源就出现断层。因此培植后续财源一定要有战略眼光，不能“挖到筐里就是菜”，更不能违背经济规律，围绕资源优势，瞄准市场，大力开发新项目，变潜在资源优势为现实的财政优势。搞好大项目的开发与建设，树立大思路、大眼界、大气魄、大动作的创业精神，近谋远虑，居安思危。坚持高标准、高质量的原则努力获得中央与省级更多的项目资金支持，力争每年有一批对财政贡献率高的重点项目开工建设，培植后续财源。

（六）从管理上强化开源与节流并重，继续深化财税体制改革

在开源方面，一是在房地产方面，贵州省各深度贫困县因各种因素导致土地财政收入差别较大。因此，对于部分贫困地区而言，可以在保持房价不上涨的情况下，合理增加一些政府性基金收入。二是在国企混改方面，地方政府若能取得一些进展，可增加国企利润上缴，用于弥补或支持其他企业的生存发展。同时可周转盘活一部分资金，寻求其他开源办法。三是挖掘“潜力”，盘活存量资金。若出现财力相对紧张的情况，也可以用沉淀资金作为补充，加大结转结余资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金重新科学合理地统筹安排。四是加强税收征收的信息管理，抓税收征管，依法查处偷税、漏税、逃税、骗税行为，积极堵漏增收，确保税款及时足额入库。在节流方面，作为深度贫困地区财政部门，要当好“铁公鸡”、做好“铁算盘”。严格按要求用好上级转移支付，科学统筹各方面资金，严格控制一般性支出，大力压缩三公经费支出，确保三公经费只减不增，严格控制政府的行政支出，做好长期性的预算安排，把中央及上级部门关于过好紧日子的要求实实在在地落到实处。

（七）从体制上明确中央与地方税收分享机制，有力催生地方财源增长点

国地税部门合并以后，单纯依靠中央与地方共享税分成比例来保障基层财力似乎已经很难，特别是正值新一轮中央与地方收入划分之际，考虑如何更好地调动地方政府的积极性十分迫切且十分重要。因此，完善地方税体系，建立形成对地方政府提供本地良好公共服务的激励机制以激发地方财源增长具有重要意义。一是整合相关税种适时推出房地产税并建议将将其纳入地方税。房地产税未来最有可能成为地方主体税种，待房地产税立法推行后应赋予地方政府适当的税权，以便在征收范围、税率等方面因地制宜，稳妥推进。二是企业所得税和个人所得税自2003年以来就已按照6∶4的比例在中央与地方之间进行分享，下一阶段可考虑改变共享方式，由税额分享改为税率分享，强化地方政府的税收获得感。三是“营改增”后，为了调动地方政府的积极性，建议在一个时间段内仍然保持增值税由中央与地方分享的体制，或者设计出一个分阶段逐步降低地方分享比例的制度安排，以引导地方政府职能的逐步转变。四是适合作为地方税的主要是那些税基不易流动、与当地公民服务有着密切关联的税种。因此建议将耕地占用税、房产税、城镇土地使用税、车船税、土地增值税全部作为县级地方收入，并加快改革或推进立法，省市不再分成，鼓励地方培植税源。

（八）从理念上全面推动“双创”，增强贫困县域经济后发动能，扎实拓展群体财源

贵州省深度贫困地区之所以落后，其原因在于人才匮乏，优秀人才难以留住。因此，各县区在财源建设工作开展中要意识到人才的重要性，坚持问题导向，破解发展短板，围绕主导产业，支持中小企业之间配套协作，形成大、中、小微企业相互促进发展的格局。鼓励科技人才带技术、项目入驻孵化基地创业。加快非公经济、民营经济企业产业园和创业基地建设，通过提供创业担保贷款、创业补贴、免费培训等全方位支持，推动大众创业、万众创新。推进简政放权，着力深化商事制度改革，持续激发市场活力，促进市场主体增量提质。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加大招才引智投入，强化转型发展智力支撑，建立人才储备机制，引进高端人才、重点人才，为财源建设提供人才智力保障。探索通过市场化方式撬动社会资本建设运营双创平台，引导和促进创业投资、天使投资、股权投资、产业投资和并购重组等各类基金集聚发展，激发实体经济发展新动能。