新时代财政监督功能定位转型的宏观体制思考

●张贻旺 全承相

“地方财政监督创新与探索”专栏

新时代财政监督的功能定位转型必须在优化宏观财政监督体制结构与权责配置，明晰政府财政部门与人大、监察、审计等外部财政监督权责关系边界基础上，将财政监督的对象由收入、支出、内部监控逐渐外扩，由专项检查向全方位监督拓展，由事后监督向全过程监督转化，建立健全“全过程、全融合、全覆盖”的财政监督与被监督体系，整合人大、监察、审计、财政、预算部门参与的监管力量体系，在强化政府财政内部预算编制、执行和监督互相制衡、互相协调的监督机制的同时，强化财政监督外部激励与约束作用机制，有效抑制财政监督利益部门化与权力寻租化。

图1 财政治理结构及其功能定位关系

一、新时代财政监督功能定位转型的审计监督体制改革基础

由于财政监督与审计监督的关系十分密切，新时代财政监督功能定位转型必须以审计监督体制改革为基础条件。在新时代审计监督职能已经逐步扩大到政府预算执行各个部门及其所属单位的情况下，为了重建运行有效的财政监督制度，必须首先优化财政监督与审计监督权责外部边界，理顺财政监督与审计监督职能关系。

（一）优化财政监督和审计监督关系应以充分实现审计监督职能转型为前提

新时代中国特色社会主义国家审计制度的建设必须在审计委员会体制改革基础上厘清审计监督的职能职责体系，确保审计监督既要充分发挥财政治理作用，又不会导致审计监督越权、越位的不良现象。根据党中央和国务院关于“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”的决定，审计监督将逐步对原属于财政部部门的预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查职责、原发改委的重大项目稽查职责、原国资委对国有企业领导干部的经济责任审计和国有重点大型企业监事会的监督职责全面实行审计监督，强化审计机关对预算执行审计、投资项目审计和国有企业审计的监督职能，这有利于运用信息化手段构建审计监督对象数据库，高效开展日常审计监督工作。

虽然 《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》促进了人大监督与审计监督的有机结合、审计结果和整改情况的公开与报告力度，提升了预算执行决算报告的真实性、完整性。但近年来以审计查出问题及其整改情况向人大常委会公开审计报告为关键环节开展决算审计监督没有实现决算问效追责的基本目的，很少出现否决政府决算草案、决算审计报告、提出重大问题质询的案例。基于此，笔者认为现行政府财政部门监督应当被重新界定为一种寓于财政管理过程中的建设性检查督促，贯穿财政管理活动事前、事中、事后全过程，更多地注重从正面提合理化建议或建设性整改问责，促进管理的规范与改善；而审计监督是一种独立于财政管理之外的年度预算收支执行完成后总结评价性检查审核，主要以事后监督为主，通过问题发现与违法违纪处理处罚等机制，保障国家财政资金的安全、完整、不受侵犯。

（二）理顺财政监督和审计监督关系应努力减少相互间的职责重复交叉现象

进一步优化财政监督和审计监督关系必须从实际出发解决二者的职能职责重复交叉问题：一是对财政资金运行过程监督环节存在的交叉监督问题可以继续保留，但可以通过划分检查重点范围、协调统一检查行动、相互利用检查结果等方式减少重复检查。财政与审计从不同角度、立场和目标进行监督，财政监督侧重于对财政资金筹集、分配行为的全过程进行预警、监测、分析、矫正等监管，审计监督注重在财政收支完成后对财政监管的再监督，发挥好独立的外部监督作用。二是对国有企事业单位进行财政监督和审计监督的交叉问题，可以通过政府财政与审计协调机制解决。作为国有企事业单位初始资金投入的财政部门对其资金进行监管是理所当然的，同时，这些资金的公共财政属性也决定了审计部门必须拥有审计监督权。但这两种权力均来自国有企事业单位的外部，构成监管上重叠和交叉，只能通过财政部门和审计部门按照过程的财政监管与结果的审计监督原则加以协调解决。三是对会计事务及会计师事务所监管的交叉问题，可以通过进一步明晰职责来解决。由于对会计事务及会计师事务所的监管属性本质上是一项基础性、行业性的监管工作，而不是一项财务会计审核工作，其运行监管理应完全由财政部门负责，这对国家审计部门履行好独立的财政财务审核裁判工作很有好处。对此，《会计法》明确规定了财政部门具有对会计事务的执业质量的管理监督权，这与审计部门拥有的对公共资金的审核性监督权本质上是不同的。因此，应修改《审计法》第三十条，撤销审计部门对会计事务所审计报告的监督权。

（三）理顺财政监督与审计监督关系要不断强化审计监督的独立性与权威性

审计监督中存在的“屡审屡犯”的不正常现象，表明现行审计整改职能因缺乏相应的审计职权及其独立权威保障而没有得到有效落实，这对改革强化审计独立权能及其整改督促机制提出了客观要求，有必要对审计监督整改问责制度进行重构。《审计法》虽然规定审计机关有警告、通报批评、罚款、没收非法所得等权力，但不足以充分威慑、约束被审计对象。鉴于审计建议具有较强的填补制度和内部控制漏洞的治理价值功能，因此应当明确规定审计建议的实施责任及其失职法律责任。尽管审计监督的目的不在于处罚而在于督促整改问题，但仍然有必要通过修改《审计法》强化强制措施，进一步提高审计机关的权威性，以便更加有效地落实审计整改建议；同时，针对审计建议落实难的问题，应明确规定审计建议的相关实施主体的实施责任机制，进一步明确审计机关和审计人员的相关法律责任，并通过完善审计整改信息沟通反馈机制，让其在双方评判审计建议可实现性基础上充分发挥作用。《审计法》修改还要针对被审计单位拒绝整改的情况，探索构建公众民主监督机制，主要通过公开通报批评或公开整改报告机制等方式，形成对审计整改建议的社会舆论与问责压力，督促各环节责任人积极促进被审计单位整改的局面。

（四）理顺财政监督与审计监督关系还要强化监督成果相互利用与转化效果

监督成果外部转化利用的效果以监督发现财政收支问题、及时整改状况、过失问责处理等充分性为判断标准。建立健全审计整改信息反馈机制，使审计机关与被审计单位及其上级单位实现审计整改信息及时有效沟通与反馈联动，对于充分发挥审计监督的震慑作用，促使财政预算收支单位依法理财具有重要意义。审计机关只有不断强化审计监督的成果在财政监管单位中转化利用效果，才能充分发挥审计监督对发现问题整改的督促功能，增强对发现问题后续整改追踪的可控性，避免导致审计监督效果趋于碎片化与虚幻化。监督成果相互利用与转化效果的强化，除了直接落实审计问题整改建议外，还包括针对可能的刑事犯罪或人事处分移送，通过移送机制将有关审计线索移交至纪检监察、司法机关和相关部门间接处理。这需要完善审计问题移送制度，构建信息共享平台制约机制，形成分工明确、衔接合理、监督有力的联动工作关系，强化审计与监察、司法等监督资源的协同整合效果，实现案件网上移交、网上通报、网上监督的高效运行目的。完善审计结果运用机制要求构建审计监督成果的多层次、多途径和多方式转化利用的制度体系，建立健全财政收支绩效考评配套制度，提高审计结果作为考核、任免、奖惩领导干部依据的参考程度，探索审计监督成果转化的新路径。

（五）理顺财政监督与审计监督关系有必要共建财政收支管理信息互动平台

新时代对审计工作要求改进审计的监督方式，利用现代技术进行财政监管数据选择、提存、分析，提高审计监督效率。审计全覆盖要求运用大数据分析工具创新审计方法、构建大数据审计工作模式，强化审计监督效果。一是通过大数据工具创新挖掘传统审计难以发现和处理的问题，并运用新的分析软件对审计监督结果本身进行优化分析处理，针对问题形成的多层次成因分析，全面系统总结、提炼大数据审计报告；二是借助审计监督成果信息沟通平台和大数据分析审计技术有效降低审计成本，有效推动相关成果的高效转化。财政监督信息化建设不仅有利于财政监督动态系统化、非现场化，而且有利于打破财政收支信息的部门、行业分割，有利于系统整合财政信息、利用审计监督结果。财政信息大数据动态化平台建设不仅可以有效实现各部门之间的财政信息互联互通，有利于及时解决监督检查过程中存在的信息不对称问题，迅速传递审计相关信息、审计整改要求，对财政监督检查处理结果的执行情况进行跟踪监督并实时通报。

二、新时代财政监督功能定位转型的监察监督体制改革保障

（一）强化政府财政监督和纪检监察监督的协作

健全财政监督与监察监督权责配置边界关系，在保持各自相对独立性基础上，构建派驻财政监察与政府财政监督间紧密配合、通力协作的运行机制，更好地发挥财政监督问责功能。

一方面，要在《监察法》基础上，进一步明确纪检监察派驻财政纪检监察组与财政检查监督机构的法定职能地位与职责划分关系。《监察法》规定了监察机关办理职务违法犯罪案件时可与相关行政执法部门互相协调配合与互相制约监督的原则。但这些规定还有待根据派驻财政部门开展纪检监察的特殊情况结合起来，针对当前派驻财政部门开展纪检监察监督存在的现实问题进一步深化改革，不断完善派驻财政部门纪检监察工作机制，通过建立健全二者之间的定期工作会商、重要情况通报、重要线索联合排查、重要事项联合处置等机制，督促财政部门领导班子认真履行对财政监管责任，发现重要问题及时向纪委、监委报告，根据群众举报、申诉和相关移送线索，共同调查核实财政部门领导班子及干部的违纪问题线索与案件，对财政部门各级领导班子履行全面从严治党主体责任不力、造成严重后果的责任部门和责任个人提出可行的行政问责建议。由于派驻财政纪检监察机构根据授权行使相应纪检监察权限，加强纪检监察派驻财政监察组的垂直管理，剥离了派驻机构与财政部门的依附关系，增强纪检监察派驻机构的独立性和权威力，使其能够充分履行对财政部门主要负责人履职情况的检查考核和业务监督职能。这将进一步促进派驻纪检监察组职能更加优化、权责更加协同、监督更加有力、运行更加高效，提高派驻监督质量，把制度优势转化为治理效能。

另一方面，要在《监察法》基础上，进一步健全问责机制的流程管理，提升纪检监察派驻财政部门纪检监察组的可问责性。为了实现问责常态化目标，必须不断强化流程管理，明确案件受理过程、研判问题筛选流程，改进信访举报核查处理方法，加强对派驻纪检机构重要问题线索和查办案情况的统筹管理，构建纪检监察与财政监管适度分离却又密切联系的双重问责机制，不断增强监督全覆盖和有效性。派驻财政部门纪检监察组对照监督职责清单细化制定监督措施，主要包括逐项细化分解职责清单，厘清职责边界，强化责任担当，增强监督的针对性，从组织系统化、实施标准化、考评规范化、问责制度化等方面入手，不断完善制度体系。派驻财政纪检监察组受纪委监委直接领导，对被监督单位进行重点监督，定期开展专项督查，对腐败违纪问题严肃处理。为了有效强化派驻财政部门纪检监察组监督力度，有必要对监察监督进行绩效考核，探索建立结果导向的绩效考核方式，通过优化考核方法与评价标准，构建派驻财政纪检监察组的奖惩激励机制和责任约束机制，抑制派驻干部的监察监督权力寻租风险，增强派驻纪检监察工作的积极性。

（二）通过审计与监察的有效整合促进财政监管

在财政监管风险防范上，审计和监察的功能、目标与内容既有一致性又有特殊性，审计的财务会计技术审核特长与监察的公共权力反腐败职能只有构建运行有效的协助配合机制,才能实现审计监督与监察监督的有效衔接，促进审计和纪检监察监督不断提高效果。完善审计监督与纪检监察监督关系，应当进一步理顺审计监督和纪检监察监督的事中审视与事后审查的关系，既要充分发挥纪检监察监督在事中查处财经违纪腐败问题上的主动性、前瞻性优势，又要注重运用审计查账方法，从会计、审计角度查找潜在深层次财政收支管理问题产生的根源，试图建立 “审计问题线索——纪检监察调查处理”的监督链条，将审计重点放在发现问题线索上，将处理处罚交纪检监察完成，以便确保审计与纪检监察有机衔接。由于审计监督与纪检监察协同效率缺失，二者互补性功能优势没有充分发挥，需要在充分整合协同服务链上的互补资源、创新协同配合形式、完善协同配合机制（信息沟通机制、指挥响应机制、协同互动机制、线索移交机制、成果互用机制），利用大数据技术实现资源优化配置与动态组合创新，形成大数据分析监督的内在驱动力，有效提升审计监督与纪检监察的协同叠加效应。

《审计法》规定审计机关处理违法犯罪线索案件的外部协作衔接要求。审计与纪检监察的工作协调需要根据二者的本质关系变化建立相应的分工与合作关系。在纪检监察体制与审计体制双重改革背景下，二者的相互配合衔接将更加趋于紧密。审计发现一般违纪违法行为，可直接依据《审计法》予以处分；对于不属于审计处分范围的，移送纪检监察机关或司法机关处理。其中，对于涉嫌职务犯罪的案件，移送纪检监察机关立案调查。审计机关发现职务违法和职务犯罪线索必须移送监察委员会调查；审计检查调取、查验获得的证明材料和查询存款信息可成为纪检监察机关调查职务违法、犯罪的证据；纪检监察机关可要求审计机关进行违法犯罪专案审计协助，就某些特定财务会计事项进行专项审计调查；也可根据办案需要抽调审计人员参与违法犯罪的查处、取证和定性分析，通过审计调取会计资料更为精准获取违法犯罪事实证据；还可以通过查阅审计机关的相关审计调查报告，对有关违法犯罪问题进行综合调查分析。

三、新时代财政监督功能定位转型的人大监督体制环境

（一）优化政府财政监督和人大预算监督关系的基本原则

优化政府财政监督和人大预算监督的关系，其实质是如何针对现实存在的问题，切实加强人大对政府财政部门的财政预算编制、执行和决算的审查监督，要求政府财政部门指导部门预算单位编实编细预算、强化预算约束力、严格限定预算调整、加强追踪问效、推进预算决算公开，充分发挥人大对政府财政活动的监督职能。

一方面，人大要立足全口径预算监督理念，加强宏观财政监督管理制度建设，健全人大预算监督制度，完善预算审查监督程序，理顺人大预算审查监督和政府财政监督关系，通过强化人大与财政部门在预算环节的沟通协商机制、预算执行情况的报告机制与预算执行过程的监督制衡机制，在预算编制前、预算执行中和决算环节向预算编制有关业务主管部门、财政部门提出意见建议，使预算编制与执行更好地贯彻人大监督的要求；同时，积极推动财政部门探索完善部门预算的绩效评价体系，加大人大对政府预算执行过程的监督并及时发现问题，督促有关部门及时解决预算执行中存在的问题，提高监督的深度和实效。

另一方面，人大在政府预算监督中要积极运用现代技术手段与大数据工具创新监督方法，或者通过在人大代表中推荐具有财政预算技能的代表成立部门预算专题审查组，有选择地进行部门预算专题审查，增强人大部门预算审查的可行性，提高人大审查监督预算的积极性，促使人大预算审查由程序性向实质性转变，不断提高人大预算审查监督水平；人大要积极运用预算网络监督方式，通过预算联网监督综合查询系统，构成横向联通、纵向贯通的预算联网监督网络，打造“玻璃钱柜”体系的方式开展财政监督：在横向上由人大与财政、税务、社保、国资和审计等部门联网；在纵向上由省、市、县三级预算联网监督系统平台构成，逐步实现纵向信息的传输应用。最终形成系统化的财政监督信息共享互动平台，及时动态查询政府财政收支信息，以便随时对政府预算收支进度、风险状况等进行监控分析和预警，使人大的预算监督效果逐步显现。

（二）强化人大与审计监督融合机制有效促进财政监管

在人大财政监督关系中，还应当进一步明确审计监督的人民属性，将人大监督关注的财经问题纳入到审计监督计划，把审计关注的重点工作纳入到人大的重点，通过审计进一步提升人大对财经问题的监督，并通过完善人大听取和审议审计报告、委托审计开展特定财经问题的审计调查，提升人大对政府工作的监督水平。

1、人大要加强与审计部门的日常工作联系。在研究工作计划时要坚持互通情况、工作对接、优化人力配置，在人大代表中适当增加预算与审计专业人员，深入加强双方的工作沟通和人力资源力量整合；人大应充分利用审计监督成果提高监督水平，并及时把人大预算监督中发现的问题反馈给审计部门，增强预算审计监督的针对性，加大审计发现违规违纪整改督促力度，切实增强人大预算监督的实效性。由于审计与人大预算监督尚未形成规范性较强的互动机制，导致审计方向不明确、审计范围过宽过泛，审计重点不突出，审计问题不深入，屡审屡犯的现象比较突出。这需要建立健全人大与审计部门的密切协同联系制度，不断强化人大与审计的协作机制，审计部门要主动地、经常地向人大汇报工作，人大也要及时地向审计部门反馈传递有关财经信息，审计部门要不断改进审计向人大报告的工作机制，让人大相关机构采用询问、满意度测评等方式及时有效地介入审计结果督促整改，推动审计查出突出问题整改实效化，增强人大监督和审计监督合力效果。

2、加强审计监督与人大监督的整合力度。人大审议审计报告是促进预算部门依法执行预算的重要保证。人大与审计的有机结合才能对政府预算监管与执行形成有效的监督合力。人大在对一些财政预决算等专业性很强的问题进行监督时，可直接责令、委托审计部门依法进行专项审计。审计监督依法独立调查财政部门和其他单位的会计凭证、会计账簿、电子数据等，对其财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行具体监督，可以为本级人大实施预算监督提供所需的资料、数据、对比分析结论等。人大必须充分发挥审计部门的职能作用，借助审计部门的专业技术和力量，才能提高人大对财经监督的效果。而审计部门也需要借助人大政治权威性和约束力提升审计问题的整改落实效果，审计难以落实的老大难问题，可以借助人大“交办函”转送有关政府部门进行整改落实，并要求其限期报告整改结果。

（三）通过强化人大部门预算内部监督机制提升财政监管

新时代财政监督功能定位转型还应当正确处理人大监督与部门预算单位内部控制的关系，增强二者的协调配合机制，提高对部门预算单位内部财政预算监督效果。人大在推动部门预算单位内部控制制度建设过程中，主要通过向财政、审计、监察和部门预算单位反馈监督信息，健全人大预算监督与内部控制各业务环节的协同、对接机制，为部门预算单位积极开展内部控制体系建设提供监督的外部推动力来实现其治理目标。

一方面，人大监督政治民主性有利于推动部门预算单位落实内部控制机制。针对部门预算单位关键岗位实施定期轮换的动态工作机制，完成从预算的编制、批复到最终绩效评价的政治监督，对资金使用效果进行政治绩效性与法律合法性评判。人大在同部门预算单位沟通的过程中，只有充分了解编制预算的原则，才能真正理解部门预算的目的和意义。人大监督的政治民主性决定其对政府预算部门预算编制执行监督的权威性，人大监督的权威性既体现在预决算审批过程中，又体现在监督结果应用中。强化部门预算单位内部控制是增强人大监督权威性的核心内容。在预算审批后，人大需要审查预算执行情况是否符合预期，是否满足了公共资金使用目标，并采取了强制性措施对不当行为进行纠正。内部控制的最终阶段是内部控制信息系统化，实现全口径的信息提取并进行智能分析，最大限度地压缩腐败现象滋生的空间，充分体现人大预算监督的最终目标。

另一方面，人大监督政治问责性有利于推动部门预算单位内部控制标准化。人大预算监督的问责机制要求部门预算单位明确部门预算编制标准化、执行严肃性，借以强化预算责任意识。在部门预算编制、执行管理中，由于部门预算单位各层级责任体系与标准划分不清晰，很容易造成政府预算执行过程中自由选择的空间较大，出现问题后归责困难，容易形成相互推诿的现象。因此，为了强化预算管理责任机制，必须按照分级授权的原则理清各级政府、部门之间的预算管理权责关系，明确各部门预算单位追责路径、问责层次、问责标准等体系。人大在政府部门预算监督问责的过程中必须按照责任链条确定追责对象，依照分级授权问责标准加强对政府各部门的预算问责约束。政府部门预算监管过程中的分级授权标准建设体现了政府预算部门对人大监督问责的积极回应，能够有效促进部门预算单位与人大监督力量相互整合。■