新时代预算法定四权在地方基层国家治理中的思考与实践

●杨祥时

进入新时代，发展不平衡不充分的突出问题，存在于社会生活的各个方面、各个领域。就现行财政预算管理的情况来看，事权与财权统筹匹配缺失、资源与资产、资产与资金、资金与资本机转缺陷，支出预算管理提质缺位现象较为突出。集中体现在地方极度有限收入预算供给与日趋扩张的支出预算需求矛盾加剧，边疆少数民族地区尤其是基层更加突出。由于预算收支缺口的不断扩大，地方政府及其财政部门难于集中精力顾暇支出预算的绩效管理，加之预算绩效管理配套措施不健全，预算绩效评价及再评价工作推进不力，评价结果缺乏定量定性的具体标准，说服力不强，结果运用在预算管理中作用发挥微弱，成效更显苍白。这些在现代财政预算制度建设发展中的突出问题，已经成为财政作为国家治理的基础和重要支柱，为实现和满足人民日益增长的美好生活在资源配置、公平享有发展成果、民生需求、公共服务均等化等方面的制约因素。地方各级人大及其常委会应当结合本地区的实际，坚持在党的领导下，着力通过全面履行法定职责有效促成这些突出问题的解决，这是各级人大及其常委会作为工作机关和代表机关的光荣使命，又是每一位人大代表和人大工作者的历史责任。

为强化各级人大对政府预算的审查监督工作，中共中央办公厅2018年3月印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》。为着力解决好预算绩效管理中存在的突出问题，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，中共中央、国务院于2018年9月份下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。

在反复学习新修订施行的《中华人民共和国预算法》和中共中央国务院下发的“两个意见”的体会基础上，结合笔者长期从事人大预算审查监督工作的实践，本文针对当前预算审查监督工作中存在的突出问题，围绕地方基层人大及其常委会担负起新时代预算审查监督法定职责展开探讨。

一、预算法定是国家治理的制度设计

党的十八届三中全会指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”预算是财政体系的重要组成部分，是财政的核心。党的十九大报告指出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，是新时代贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的必然要求。

国家预算制度就是国家权力机构对预算的监督机制和预算编制结构的总称。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称 《宪法》《地方组织法》《预算法》《监督法》），对预算制度内在的质的“法制属性、行政属性、调控属性、时间属性”作出了细化规定，具体体现了国家政府预算“预测性、集中性、法律性、公开性、综合性、年度性”的基本特征。

（一）预算法定主体及预算管理职权设计

我国现行预算制度对中央和地方各级预算、预算执行、预算调整方案、决算赋予全国和地方各级人大及其常委会（立法机关）审查权、批准权、监督权和撤销权，赋予中央人民政府和地方各级人民政府预算编制权、预算及调整方案执行权，对下级政府预算执行监督权。中央及地方各级政府预算草案、预算调整方案、决算草案经本级人民代表大会及其常委会审查批准后，成为具有法律效力的预算文件，同级政府才能组织执行。除人大及其常委会外的其他任何组织不具有对预算、预算调整、决算的审批权，非经同级人大及其常委会依照法定程序审批或履行程序不完备的审批结果，都是不合法的，都不具有法律效力。《预算法》第十三条明确规定“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。同时还对经批准的地方各级预算，在执行中符合《预算法》第六十七条规定的四种情形之一的，应当进行预算调整的，应提请本级人大常委会审查批准，《预算法》第六十九条规定“未经批准，不得调整预算”，《预算法》第七十条明令“经批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行，未经本法第六十九条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定”（未经同级人大或专门委员会、常委会或有关工作机构初审或征求意见程序）。简言之，就是政府预算、预算调整方案的成立和执行结果（决算）都必须经立法机关的审查和批准。这就是预算法定国家治理的基本制度设计。

（二）法定预算是国家治理的基础和制度保障

政府预算、预算调整方案和预算执行结果（决算），经立法机关依照法定程序审查和批准形成的法定预决算，集中体现了执政党的路线、方针、政策和国家意志，集中反映了为不断实现人民对美好生活向往在政治、经济、文化、社会、民生、生态文明建设等各方面的措施保障，集中展现了政府预算分配、调节、反映、监督职能的有效发挥。法定预算是预算法定制度设计的结果体现，预算法定是法定预算的制度保障，二者相互联系、互为前提，相互作用。

1、法定预算应当遵循的基本原则。按照“预算管理职权”授权职能设定，各级政府编制的预算草案，经法定程序，报经本级人民代表大会审查并获得批准的本级预算（由统一制式数据表格和统一格式文字报告及数字文字混合补充说明的附件构成），即为法定预算，就是具有法律效力和制度保证的政府年度集中性财政收支计划。

我国长期的预算实践证明，法定预算遵循并力求达到完整性、统一性、年度性、可靠性、公开性、分类性和平衡性原则的要求，是符合我国将长期处于社会主义初级阶段，建立和完善社会主义市场经济体制这一总体要求的，在新修改的《预算法》中得到充分的体现。

（1）法定预算要求政府预算应当包括其全部的财政收支。也就是《预算法》（第三章预算收支范围）明确规定的全口径预算。这一完整性的约束不允许有预算之外的公共收支活动，也不允许有在预算规定范围以外的财政活动。预算外合法收支活动以新修订实施的《预算法》为终结，所有出台实施的预算外法规就此废止。

（2）法定预算要求政府预算收支应当按照统一的程序进行计量和编审。也就是《预算法》（第四章预算编制）规定自上而下的统一部署、统一计量、统一管理要求，分级自下而上编审报批成为本级预算，并逐级汇总形成各级地方总预算和国家预算。这一统一性的规范界定各级政府只能成立一个预算，不能以临时预算或其他名目另立预算，任何预算单位的收支都要以总额列入预算，不允许只列收支相抵后的净额。有些地方政府提出“自我发展创造一个财政，向上争取一个财政，融资举债一个财政”的说法与和做法都是有悖《宪法》及《预算法》精神原则的。法定预算只能是一级政府一级财政一个预算。各级预算的编制、成立、执行都必须是建立健全在相互制约、相互协调体制机制基础之上的统一预算。

（3）法定预算要求政府应当按预算年度编审。也就是《预算法》（第十八条）规定的公历制预算年度；预算年度内政府所有的合规收支预测总额，都应当全部列入年度预算，不允许对预算年度之后的财政收支作出任何事先安排。换言之，就是对涉及未来预算年度已经发生、正在发生或将要发生的政府收或支财政事项，不得提前在本预算年度内列收或列支。对涉及跨年度预算平衡需要的债权债务也只能按收付实现制要求在预算年度内安排。这一年度性的原则框定了政府预算只能列编预算年度内的收支，预算的组织执行也只能在预算年度内实施有效。

(4)法定预算要求政府预算的编审和批准所依据的信息资料必须真实可靠。也就是《预算法》（第三章预算收支范围）规定的全口径预算收支测算的法规政策依据、机构人员定编、定岗、定员，法定授权履职事务专项支出预算标准、定额及支出预算绩效目标等法定收支要件的真实可靠和精准配套。这一可靠性的严谨管控，不允许编制和批准法规政策依据、定编、定员、定额标准、预算支出绩效目标不确切、不真实、不匹配、不可靠的预算。

（5）法定预算要求政府的全部收支都必须纳入预算在获经立法权力机关审查批准后向社会公开。也就是《预算法》（第十四条、八十九条）规定的“三公开”，应当在批准后的二十日内由本级政府财政部门和各部门向社会公开，“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”，同时2018年3月中共中央《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》明确指出“各级审计机关应当加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督，并在向本级人大常委会报告年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告时予以重点反映”，明显增强了公开透明预算制度的质与量。这种公开性透明机制的运作，是国家治理民主化建设的彰显，是以人民为中心理念阳光理财的展示，是对纳缴人充分尊重的重要形式，是人民获得感、幸福感的充分体现。

（6）法定预算要求政府的各项收支必须依据其性质明确地分门别类地在预算中清楚列示。也就是应当按《预算法》（第五条、第二十七条、第二十八条、第三十二条）规定的预算分类、预算收支范围分类、预算收支科目分类的统一类别、统一名称、统一内容、统一计量单位进行编审报批。《预算法》对支出预算特别是对一般公共预算支出，既有功能分类科目设计，又有经济分类科目设计；在经济分类科目设计中，既有政府预算支出经济分类科目，又有部门预算支出经济分类科目。这一分类性的设计管理，不允许各级政府自行设计编审报批全国上下不相统一的分类预算，不允许编审报批和执行缺失、错位、粗放、概念不清的预算。

（7）法定预算要求各级政府预算应当遵循收支平衡的原则。也就是《预算法》（第十二条）规定的从中央到地方各级政府应当遵循的具有普遍约束力的预算原则。《预算法》第三十四条除对中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借债务方式筹措平衡预算外，第三十五条明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外不列赤字”（《预算法》第六十六条规定省级在特定情况下，报经本级人大或者其常委会批准可以增列赤字）。

——预算作为工具的三种形态。预算作为工具使用的功能发挥主要体现在国家层面上。国家预算是否保持平衡，会对宏观经济产生扩张或是紧缩作用。国家根据宏观经济形势，运用财政政策，通过年度财政收支计划的制定和执行中的调整来实现对宏观经济的调节，即通过收支规模和差额，有计划地实施扩张性财政政策或紧缩性财政政策，应用支大于收的赤字差额（赤字预算）来扩大支出规模，形成对总需求增长的刺激，或运用支小于收的盈余差额（盈余预算）来紧缩支出的规模，形成对总需求膨胀的抑制。预算围绕社会总需求与总供给的相适应，通过积极寻求预算的平衡，来实现社会的充分就业、物价的稳定、经济的平稳增长等国家宏观经济的政策目标，达到有效维持经济健康运行的状态。

——预算平衡的调整。平衡性预算管理的准则设计，不允许地方政府年度预算列赤字，但对地方政府预算中必需的建设投资的部分资金（公益性资本支出），可以在国务院确定的限额内（报请全国人大及其常委会批准），通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措列入年初预算或列入预算调整。

——基层地方预算平衡的状况。现行实践中地方政府预算普遍存在的 “平衡预算中的不平衡”状况，即有合法的地方限额债务，要通过“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”来实现规划期内的修复平衡；“不平衡预算中的平衡”状况，即从年初预算、预算执行中调整后的预算、年终决算数据的逻辑上、格式上来看，都是收支平衡略有结余的，应结转未结转占用上级的专款，到期应偿还未偿还的债务，只有通过来年的预算来消化。

2、法定支出预算应当基本保障法定授权履职需要。从法理上讲，法定预算应当对包括本级政府在内的政权组织体系，法定授权履行职能在支出预算上给予完全的保障。也就是说，部门预算在本级财政预算上应当给予百分之百的履职需求保障。然而，由于受本级政府可支配财力的限制，以及部门预算在编制审批上长期形成并客观存在 “宽报狭批”和资金使用上“无限放大或边界模糊”以及当下“指报限批”和资金使用事项与绩效管控约束缺乏弹性等现象的影响，政府及其财政部门应当对部门预算和预算绩效进行全面政策性、技术性、客观性和精准性的审核，尤其是对非机构运转项目支出预算和绩效的审核确定较为棘手。事实上政府预算只能是对部门预算给予人员机构运转的基本保障和项目的财力可能保障，事实上存在着法理预算与实际预算的较大差距，收入与支出及需要与可能的矛盾将长期存在并在发展改革中不断地调节与修复。

3、法定支出预算应当严格执行。法定支出预算是对包括本级政府在内政权组织依法履职的保障，严格执行法定支出预算是保障政权组织依法履职的基本要求。没有保障或保障不足的支出预算其履职就会受到影响；反之，如果不严格去执行法定支出预算，就会违法违规造成对财经秩序的破坏和预算绩效的冲击，还会导致预算保障的下降。因此，法定支出预算要求从部门预算、项目预算及绩效编制的精准性上着手，从预算与绩效的匹配性审核审查上着眼，从列支依据及标准的政策性上着心，让支出预算真正体现为是法定授权履职的保障，是履职最佳绩效的保障，是依法行政的规范保障。其政权组织及其各职能部门都应当自觉地不折不扣地按照批准的预算和预算绩效目标组织执行，法定授权履职任务才能圆满完成。

二、预算法定四权在地方基层国家治理中的思考与实践

《中华人民共和国预算法》赋予了各级人大及其常委会预算管理四项职权（《预算法》第二章、第五章、第七章、第八章、第九章），是宪法监督法赋予地方各级人大及其常委会四权（立法权、人事任免权、监督权、重大事项决定权）中监督权及重大事项决定权的延伸与细化。

（一）预决算审查是批准的基础和必经程序

预决算包括预算执行中符合《预算法》第六十七条规定的四种情形之一应当进行预算调整的方案，在批准前必须依照法定程序和重点内容进行审查，非经法定审查程序无法进入批准环节，也就是说，没有经过初审和审查不符合法定要件的“不得”提交会议审议，审查内容不符合法律规章规定不作修正的，也无法在人代会或常委会得到通过。

1、预决算审查的两种形式。审查形式分为初步审查或征求意见和会议审查两种形式。即《预算法》第四十四条规定对预算草案的初审；第六十九条规定对预算调整方案的初审；第七十八条对决算草案的初审；会议审查，即《预算法》第四十三条、六十九条、七十七条规定，经初审同意的“两草案一方案”正式文本提交本级人民代表大会其及常务委员会会议进行审查。

2、预决算审查的三个环节。对本级政府及其财政部门提交或送交的“两草案一方案”及其报告在初审阶段，分为两个步骤。首先，州市级以上的由常委会预算工委或财经工委进行初步审查，县市级的由人大财经预算专委或常委会财经预算工委进行初步审查；其次，经初审提出意见反馈财政部门修正补充完善后的“两草案一方案”及其报告，州市级以上的提交人大财经预算专门委员会进行再次初审，县市级的提交人大常委会进行再次初审。

会议审查是最终一个环节，即经二个初审环节之后，修正补充完善的“两草案一方案”正式文本，提交本级人民代表大会及其常务委员会会议进行审查（由代表及常委会组成员审查）。

3、预决算审查应当报告审查结果。《预算法》第四十九条规定，州市级以上地方人大有关专门委员会（财政经济委员会或预算委员会），县市级人大常委会应当根据代表大会期间代表审查提出的意见，结合会前初审的情况，形成关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告，提请专门委员会会议、常委会会议进行审议通过后，“向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告”。

《预算法》第七十八条规定，州市级以上地方人大有关专门委员会，应当结合预算工委的初审和财经专委会会议初审的情况，“向本级人民代表大会常务委员会提出关于本级决算草案的审查结果报告”。

《预算法》对预算调整方案审查没有作出向常委会提出审查报告的规定；对决算审查没有作出县市级向常委会提出审查结果报告的条款；对乡镇级“两草案一方案”没有作出应当初审的规定，对乡镇“两草案一方案”人代会审查也没有作出提出审查结果报告的规定。这是国家顶层在制度设计上留给地方结合本地区实际，通过实践探索补充完善的空间。

《云南省预算审查监督条例》《德宏州预算审查监督暂行办法》和德宏州长期的实践探索，具体补充完善了国家制度设计留存的空缺。比如：州县市三级人大财经委或常委会授权财经、预算工委、乡镇人大主席团向常委会、乡镇人代会提交本级预算调整方案、决算草案审查结果报告。德宏州坚持对“两草案一方案”凡批必审，审必有果，批而有据的原则，将审查结果报告作为会议审查批准的程序要件。实践证明，这是对预决算审查制度的补充，是对审查法定程序的完善，是对审查主体资格的定位，是行之有效的措施保障。

（二）预决算批准是审查的成果和法律文件

经地方各级人大及常委会批准的本级“两草案一方案”，是本级人大及常委会依照法定程序和要件严格把关审查，并由政府及其财政部门反复补充完善修正后，获得批准的预决算，是具有法律效力的法律文件。《预算法》第五十四条、第六十九条规定“预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”“未经批准，不得调整预算”。对决算草案的审查批准，《预算法》第七十七条还作出必经审计的规定。

（三）预决算监督是批准预算执行和执行结果合法、有效的保障。

《预算法》第八十三条规定地方各级人大及常委会，对全口经预算的确立、预算执行以及执行中预算的调整、决算的认定，应当履行事前、事中、事后全过程的监督职责。其监督在实践中主要采用调查普遍听取代表及部门的意见，调查重点征求涉及预算事项相关监督部门的意见，查阅相关资料进行核验对比分析，会议听取专项报告（包括财经委员会会议、主任会议、常委会会议、人代会会议）的方式进行。

对《预算法》第八十四条、第八十五条“有权就预算、决算中的重大事项或特定问题组织调查”、“就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询”的监督方式，从未采用实践过，这是地方人大及常委会特别是省级以下普遍存在的监督盲点。现实社会生活中，不是预决算中没有重大事项或者特定问题和有关问题的存在，而是审查监督中没有能力去发现或者发现了不敢去不愿去揭示。比如：近些年来以支定收虚列收入预算、违规举债、占用挪用上级专款、外借国库资金、隐形债务与隐形赤字扩张、财政资金时空绩效损失等等问题，没有得到强有力的有效约束和整治，一定意义上讲对预算的审查监督是有责任的。应当积极主动地加强向同级党委请示、汇报工作，在党委的领导重视支持下，正确行使好预算的管理权、预决算的监督权，全面地、开创性地正确履行好对预决审查监督的职责，为保证《预算法》在本地区的全面贯彻实施作出不懈努力。

（四）预决算撤销是严肃法定预算执行的保障措施

《预算法》第二十一条、第五十一条、八十二条规定了县级以上地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人大常委会及政府不适当的预算和决算。

1、人大对两个“不适当”决议、决定和命令的改变或者撤销的慎行把控。《预算法》第二十一条关于对第一个“不适当”，是指本级人民代表大会对本级人大常委会作出的“关于预算、决算的不适当的决议”的改变或者撤销。这里所指的预算是指人大常委会审查批准的预算调整，不是年初人代会批准的年度预算，因为人大常委会无权作出对年度预算批准的决议 （除非人代会特别授权人大常委会审批，通常情况下不会出现这种特别授权状况）。

对第二个“不适当”，是指本级人民代表大会对本级人民政府作出的“关于预算、决算的不适当的决定和命令”的撤销。这里所指的预算应当包括年初年度预算和预算调整在内的本级预算事项。

2、人大常委会对两个“相抵触或者不适当之处”，需要撤销批准决议的慎行把控。《预算法》第五十一条、第八十二条关于本级政府对下级政府经同级人大及常委会批准报备的与法律法规“相抵触”或“不适当”的预算、决算，是指本级政府认为与法律法规“相抵触”或“不适当”，需要撤销批准预算、决算的决议，本级人大常委会对本级政府的提请案，应当对“两有”进行审议，才能确认是否“需要”撤销，并明确是对下级人大常委会决议的撤销，其主导主体是本级人民政府。

3、人大及其常委会对预决算决议、决定和命令改变或者撤销事由的准确研判。地方人大对本级人大常委会及政府不适当的预算和决算的改变或者撤销，以及地方人大常委会对本级政府提请需要撤销下级人大及常委会批准的预算、决算决议，其关键是对“相抵触”或“不适当”的研判。这种研判不仅是对人大代表、人大及其常委会干部法律知识、业务能力的检验，而且是责任意识担当的检验，同时又是对政府及其财政部门依法行政、依法理财责任担当勇气与履职能力水平的检验。

从现行的状况看，本人认为地方各级人大及其常委会财经和预算部门，作为专业从事预算审查监督的职能机构，应当熟读掌握《预算法》的基本精神原则，重点把握和熟练操作预决算审查监督规定与程序，精准研判预决算撤销事由。比如：第三十五条规定有无违规举债列收列支预算事项；第五十四条规定批准前政府支出预算安排事项是否合规；第五十五条规定是否有违规指定下达预算收入指标的决定和命令；第六十六条规定是否存在动用当年超收直接列支的现象；第六十七条规定预算调整事项是否符合调整的四种情况之一；第七十五条规定决算是否与预算、预算调整分类科目名称、代码序号、核算口径相对应等等，为人大及其常委会正确行使预决算撤销权把住关、把准关、把好关，尽职尽责当好参谋和助手。

《预算法》对本级政府提请本级人大常委会审议决定撤销下级人大批准预算的决议，即五十一条没有作出与八十二条相呼应的重新编制、重新提请人代会审查和批准预算的规定，对本级政府汇总报备的下一级政府预算的调整方案，即七十三条没有作出存在五十一条列示的情形，需要撤销批准预算调整的决议，应当提请本级人大常委会审议决定及审议决定撤销的处理规定。这同样是国家顶层在制度设计上留给地方去实践探索的空间。

从长期的实践运行来看，州、县、乡三级人大及其常委会从未启动过预算决议、决定和命令的改变或者撤销程序，没有案例可析也就没有实践经验可谈。但并不能证明现实生活中没有需要和应当改变或者撤销的预决算的不适应决议、有相抵触或者不适当决定和命令的存在，比如：虚列调入资金、超上级预告数虚列上级转移支付收入、动用当年超收直接列支、调入不属于本级预算收入列收列支虚增规模、预算列支偿还违规举借到期债务、预算列支不属于支出预算补助、补贴范围事项等等，这些都是今后工作应当加强的盲点、弱点和重点。

预决算审查监督工作是一项庞大的系统工程，涉及的法规性、政策性强，专业要求高，涉及上上下下、方方面面，情况错综复杂，千差万别，千变万化，加之体制机制上的一些问题，需要从顶层设计和基层实践中去不断实践探索、不断改革完善，更需要人大工作者实践者的不断学习、不断总结、不断提高，以更高的政治站位、政治责任和敢于担当的勇气，去更好地履行党和国家所赋予的职责，更好地完成党和人民所交的任务。■