马克思主义视域下改革开放前后我国城镇住房政策的演变及思考

幸敏

摘 要：从福利性分房制度，到住房商品化，再到房子是用来住不是用来炒的住房定位，我国城镇住房政策经历了一个探索过程。马克思恩格斯见证了19世纪西方城镇化给城镇住房带来的压力，提出了一系列住宅理论，这些住宅理论在今天仍然具有借鉴意义。在马克思主义视域下探究改革开放前后我国城镇住房政策的演变，总结经验和不足，希望能丰富我国城镇住房政策研究这一领域，为今后政策的制定提供一些建议。

关键词：马克思主义;改革开放;住房政策

中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）08 — 0080 — 03

住房政策关乎国计民生，关乎每一个老百姓的获得感。住房公平作为社会公平的一部分，对社会公平和稳定具有重要意义。因此，党和政府进行了艰难的探索，在探索城镇住房政策中有成功的经验也有不足。本文结合马克思恩格斯的住宅理论，在马克思主义视域下对改革开放前后城镇住房政策进行了梳理，总结经验和不足，希望能为今后城镇住房政策的制定提供一些参考。

一、改革开放前的城镇住房政策

在计划经济指导下，我国城镇住房实行以“国家统包、无偿分配、低租金、无限期使用”的福利性分房制度〔1〕。

这种住房制度的特征主要有：一是由政府和企事业投资建造。政府和企事业单位的职工对分配所得的住房享有无限期的租赁使用权，但没有所有权。二是属于福利分房。住房按照职级、工龄和家庭人口等要素分配。住房不属于工资，是职工福利。三是不以利润为目的。住房属于公有住房，无商品性，不能买卖。职工分到住房后需缴纳房租，不过房租十分便宜。

福利性分房制度与当时的国情和计划经济体制相适应，在当时起了非常重要的作用，解决了大批居民的居住问题，维护了社会稳定，也为后面城镇住房政策改革奠定了基础。但这一制度也存在不足：住房政府需大量投资，住房本身低租金的特点使得政府背负巨大压力。新中国成立后，人口保持稳定增长，加上经济的不断发展居民对住房有了更高的期待，福利性分房制度的不足日渐显露。

二、改革开放后城镇住房政策的演變

改革开放后，我国城镇住房政策随着城镇化的发展，人民物质水平的提高在不断调整，经历了改革起始、继续深化、全面展开、继续完善四个阶段。

（一）1978-1989城镇住房政策改革起始阶段

70年代中后期，农村开展改革，农村经济的发展为城市的发展提供了充足的资源，大量农村剩余劳动力进城务工。1985年城市经济改革加大了力度，城乡差距拉大，人口向沿海地区大规模迁移，城市住房压力急剧上升，福利性分房制度不再适合。

1980年党和政府提出 “准许私人建房、私人买房”〔2〕，这是住房商品化政策的开端，也是城镇住房改革的起点。住房商品化第一步是采取成本价售房与补贴售房方式向城镇居民出售公有住房。1988年印发了被称为 【国发〔1988〕11号】的方案，计划从1988年起要用三到五年的时间分期分批实施住房制度改革。

在这个阶段，值得肯定的是，党和政府意识到福利性分房制度出现了问题，提出住房商品化，一定程度上满足了人民的需要，减轻了财政压力。不足之处在于住房商品化刚起步，没有完全摆脱福利分房的影响。此外，住房体系非常的单一，低收入群体的住房问题未引发关注，成本价售房与补贴售房的方式在实践中屡遭挫折，没有根本解决福利分房累积下来的问题。

（二）1990-1997城镇住房政策继续深化阶段

公房租金过低，使得成本价售房与补贴售房的方式在实践中无法推行，普通老百姓仍然愿意住公房，不愿意花钱购房，之后采取的提租补贴办法成效也不大。面对住房商品化无法推行的窘境，党和政府采取了新的措施。

1991年11月城镇住房制度全面改革的意见出台，这个意见指出了城镇住房制度改革的总目标、总体部署等。1993年11月《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为处理住房市场机制和住房保障的关系提供了解决思路。1994年7月出台了有关城镇住房制度改革的决定，这个决定表明，市场在解决住房问题上发挥着不可比拟的作用，与政府同时担负解决住房问题的重担。

这个阶段城镇住房政策继续深化，住房改革开始迈向成熟，福利分房时期留下的公房低租金问题逐渐解决，市场在住房问题上的作用受到重视，开始关注城镇住房的配套设施。不足之处在于，这个阶段的住房政策大多是是从宏观上来解决福利分房时期的问题，住房体系较单一，城镇低收入群体的住房问题开始被关注，但还未引起足够重视。

（三）1998-2006城镇住房政策全面展开阶段

从1978年到1998年，城镇住房政策的实践已经有20年的时间，各城市、各地区对政策的执行情况各不相同，出现了一些问题。1998年亚洲金融危机和2003年的非典，使我国房地产市场受到了重创。为扩大内需，党和政府出台政策发展房地产市场。

1998年7月党和政府颁布了加快城镇住房改革和建设的通知，提到完善经济适用房为主的住房供应体系。为应对部分地区哄抬房价的现象和非典对投资市场的影响。2003年9月，出台了18号文件。18号文件强调对住房的供应要根据各地住房改革的具体进程、人民收入等因素来逐步让多数家庭住上普通商品房。

这个阶段我国经受住了许多挑战。反应在我国的城镇住房政策上，也是不断迎难而上。这个阶段首先值得肯定的是，之前住房改革遗留下来的全国性的问题得到了一定程度的解决，以经济适用房为主的住房供应体系在逐渐完善。其次，金融危机、非典以及2004年出现投资过热的危机都被一一化解。不足之处在于，当时的住房政策在解决这些难题时，缺乏长远的考虑，对房价增长快，投资过热的问题缺乏实质性措施，为后面的房价猛涨留下了隐患。

（四）2007年至今城镇住房政策继续完善阶段年

2004年后房地产市场房价过高，发展不平衡的问题逐渐突出。2008年的经济危机使得全国许多城市房价持续走低。2012年房地产投机现象越演越烈，政府不得不出台措施打压这些扰乱市场的行为。

为应对经济危机，2008年12月国务院发布了促进房地产发展的若干意见，这个意见的施行遏制了房地产市场继续低迷的形势。十二个五年规划建议中谈到“加快住房信息系统建设”〔3〕，来解决房地产市场发展不平衡信息封闭的问题。十二个五年规划纲要中提出 建立“满足多层次需求的住房供应体系”〔4〕。鉴于房地产市场的投机现象，十九大报告中强调要坚持“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”〔5〕。在这之后政府对棚户区改造问题更加关注，住房发生了重视占有房子到重视使用房子的转变。

这一时期，更注重对房地产市场的规范，住房的新定位逐渐发展起来，商品房和保障房并行的势头良好，低收入群体的居住环境得到好转，多层次的住房体系基本能满足人民多样的住房需求。不足之处在于，商品房房价过高，夹在保障性住房和商品房之间的中间群体买房仍然具有较大难度，限价、限购、限贷的调控机制还有待进一步完善。

三、对我国城镇住房政策演变的几点思考

（一）我国城镇住房政策经历了从关注“修”房子到关注“住”房子到“修”“住”结合

社会主义改造完成后我国采取计划经济体制，反应在城镇住房政策上，是福利性分房制度。受到经济体制和当时经济发展水平的影响，住房政策更关注修住房的问题，房子由政府和企事业单位统一投资建造，不允许买卖。

1978年，改革开放的号角吹响中国，与社会主义市场市场经济在资源配置中的地位变化相适应，我国的城镇住房政策也发生了巨大的变化。1980年6月，开启了住房的商品化，此时修房子的主体除了政府和企事业单位，私人也被允许修建房屋。修房子主体明确以后，住房政策开始偏向规定修房子的建筑面积等。“住”房子的问题在1990-1997有较为明显的体现，这个时期住房改革开始迈向成熟，开始重视居住的配套设施问题。1998-2006是住房政策全面展开的阶段，1978年住房改革到1998年，住房改革进行了20年，改革取得一定的成果。但同时部分地区也出现了大大小小的问题，这一时期出台的文件也是针对房改过程中出现的问题，来建全城镇住房体系，“修”房子和“住”房子的问题必须得到改善。

由于城镇化进程的加快，住房政策开始初步与城市规划相结合。城镇房屋拆迁要严格依据城市总体规划和近期建设规划，规范程序，补偿安置政策。2007年后“修”房子和“住”房子双管齐下的住房政策进一步展开，注重对房地产市场的规范的同时更加重视低收入家庭的住房问题。

（二）解决低收入群体的住房问题，促进社会公平仍是今后城镇住房政策调整的重要方面

2020年是全面建成小康社会的一年，也是中国共产党作为执政党履行对人民承诺的一年。住房公平作为社会公平的一部分，对于促进社会公平，增强人民的获得感有重要意义，党和政府一直着力于解决住房公平的问题。

1992年保障性住房的概念被明确下来，但是当时的保障性住房体系比较单一，还处于学习西方国家保障性住房的探索阶段。之后党和政府开始为保障性住房体系的完善提出相应的措施，逐步建立起廉租房、经济适用房、安居工程等保障体系。随着我国住房政策不断深化，住房商品化继续发展，房价的上涨使得一些低收入者的居住问题无法得到解决。2007年出台了一系列完善住房保障体系的措施，这些措施进一步彰显了党和政府解决低收入者居住问题，促进社会公平的决心。在2012年以后，逐渐发展出住房的新定位。十九大报告中提到，人民生活在五年里得到了极大的改善，要让全体人民老有所居是未来的目标。2019年《政府工作报告》再一次提到建设保障性住房和对城镇棚户区进行改造。

党和政府一直关注低收入群体的住房问题，党的十八大以来，以人民为中心的思想逐渐形成，在以人民为中心思想的指导下，党和政府将更着力于发展多层次的住房体系，使商品房与保障性住房齐发展，增加住房供给，改善低收入群体的住房环境，促进社会公平，实现对全体人民的承诺。

（三）马克思恩格斯的住宅理论对今天城镇住房政策的制定仍有借鉴意义

19世纪中叶，马克思、恩格斯发现工业化和城镇化给人们生活带来极大改变的同时也带来了城市无产阶级住宅严重短缺的问题。马克思在《资本论》中写到城市工人是“资本的轻步兵”〔6〕。恩格斯在《英国工人阶级状况》中谈到“城市中条件最差的地区的工人住宅……成了百病丛生的根源”〔7〕。

现在，资本主义国家的城镇化已经进入了成熟阶段，而我国的城镇化进程还在如火如荼的进行，马克思恩格斯关于住宅问题的论述虽然针对的是资本主义国家城镇化进程中的住宅问题，但对于正在进行城镇化的我国城镇住房政策的制定仍然具有参考价值。

首先住房完全市场化行不通，需要国家的宏观调控。资本主义私有制使得资本家占有住房的大部分资源，工人居住環境恶劣。我们在城镇化进程中，要将市场和国家宏观调控结合起来;其次要统筹城乡发展，完善农村住房的补贴政策和配套设施。城镇住房问题的紧缺跟城镇化进程中大量涌入城市的农民工有关，完善农村住房，有利于缓解城镇住房压力;再次要处理好城镇住房拆与建的关系。城镇化进程中，城市有限的土地供给与大量涌进城市的人口需求常常存在矛盾，拆迁和建造都要与城市的整体规划相一致。

我国的城镇住房政策经历了艰难的探索历程，改革开放前和改革开放后有较大的变化。党和政府结合实际，不断改革探索，锐意进取，在城镇住房改革上取得了较大的成就，积累了经验，不断克服不足，解决了大部分城镇人口的居住问题，提升了人们的获得感。马克思和恩格斯的住宅理论在城镇化进行的中国，仍有借鉴的意义。城镇住房政策的探索将随着我国社会主义实践的进行，得到进一步的发展和完善。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王博逸.改革开放后城镇住房政策的历史考察〔D〕.黑龙江大学，2013.

〔2〕国务院住房制度改革领导小组办公室、中国城镇住房制度改革研究会〔J〕.中国住房制度改革：609.

〔3〕十七大以来重要文献选编中〔M〕.北京：中央文献出版社，2013：985.

〔4〕国务院.关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》实施中期评估报告〔R〕.第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议，2013-12-25，中国人大网.

〔5〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利〔C〕//在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.2017-10-18.

〔6〕马克思.资本论：第一卷〔C〕//马克思恩格斯文集（第1卷），北京：人民出版社，2009：361.

〔责任编辑：张 港〕